一、问题提出

　　2009年成都市发生的"唐福珍事件"使政府主导的土地流转再次成为社会焦点。事实上，土地拍卖制度在国内早已有之。在20世纪80年代，中央为了解决深圳发展的资金瓶颈，通过土地拍卖使其发展获得"第一桶金"。自此以后，地方政府为弥补本地城市的发展资金缺口，深圳市的征地拍卖制度被日益成为仿效的对象。不可否认，早期的土地拍卖制度对于盘活城镇国有土地，促进土地集约利用功不可没，但很少涉足到农地国有化流转，因而在城乡引起的官民纠纷较少。进入20世纪90年代，随着中国财税制度改革深入，地方政府的财源日益萎缩，为弥补巨额赤字，深圳市的农地卖地制度成为仿效的热点。到21世纪初，随着城市存量土地日益枯竭与城镇化加速，变集体土地为国有增量土地日益盛行，于是全国出现层出不穷的"唐福珍事件"。面对政府暴力征地的弊端，中央政府对此虽然屡禁而不止，最终会危害国家粮食安全、妨碍和谐社会。

　　虽然学界对土地流转的研究源远流长，但多数研究以土地的规模经营为切入点，重点分析土地收益的资产化、股权化、债权化问题[1，2]；而国外学者对中国土地研究以土地聚集、组织创新、空间依附等交叉学科或实证分析为主[3]7882[4，5]。但是，由于政府拍卖制度形成的历史惯性思维，人们对土地流转的弊端，要么熟视无睹，要么视为理所当然，因而很少从流转主体视角研究土地配置。虽然于传岗从土地流转利益相关者视角把国内土地流转归结为政府主导型、集体主导型、农户主导型三大类型（简称"三种模式"），并进行了初步的定性分析[6]，但是缺少对此进行系统的演化分析研究。一是缺少从流转利益相关者（政府、集体、农户）的视角研究政府主导型的流转特征；二是欠缺对政府介入流转的动力机制与演化趋势的研究；三是缺少对农地流转演化趋势分析。显然，此类研究欠缺，不仅有悖于中央流转政策的初衷，而且不利于土地最佳配置；不仅难以协调各方利益，而且最终有损社会和谐；不仅关系到各流转利益相关者的博弈；而且关系到农民增收、农业增效、农村增福机制的构建。

　　基于农村集体土地（简称农地）在城乡统筹发展中的地位与作用，政府主导型对集体主导型有"鲶鱼效应与依附效应"，基于农户主导型与时俱进的独立品格，政府主导型可分为政府垄断型（纯政府主导型）、准政府主导型（以政府为主，以农户或集体为辅）、政府辅助型（以农户或集体为主，以政府为辅）等三类，由此推测，"三种模式"在流转中相互交叉、又彼此盘根错节的现实就一目了然。

　　由于土地流转不仅是土地自身的流转，而是依附在土地上的人的权益流转对集体土地流转格局产生影响，因而本文以政府主导型为研究主线，以农地流转权益为研究切入点，以农地未来的演化格局为研究目的，综合分析农地流转的演化特征，重点分析政府主导型的演化动力及其对"三种模式"演化趋势的影响。

　　二、集体土地流转"三种模式"的演化特征

　　迄今为止，我国农地配置虽然演进为政府、集体与农户主导的"三种模式"，但从历史视角看，城市重工业化的出现与房地产的崛起无疑是"三种模式"得以分化与演化的物质基础。然而，从正式的制度演化看，2009年中央颁布的"一号文件"无疑成为中国农地资源配置的新拐点，这是因为2009年的"一号文件"使政府主导型获得合法地位，并使其从城镇蔓延到乡村，使具有依附属性的集体主导型借助政府的力量得以再生的同时，也强化了政府主导型在城乡土地流转格局中的地位，并诱发了以"三种模式"为依托的诸多新的流转特征。

　　（一）"三种模式"分布呈现中心与外围关系

　　从三种模式在地理空间分布形态看：

　　一是"三种模式"的空间分布呈现中心与外围关系。若以城市为中心，"三种模式"的流转比（主导流转面积/流转总面积）的空间分布看，政府主导型主要集中在城中村或城镇郊区及周边，集体主导型主要集中在小集镇与乡村，农户主导型主要集中在乡村。在信阳市的随机调查显示，三种模式在它们的主要分布区分别占87%、62%、91%初步形成以城市为内核的中心与以乡村外围的土地流转递减的地理特征，政府主导型的"流转比"随城镇辐射力弱化而递减规律；集体主导型"流转比"在小集镇也存在弱递减规律，只是小集镇经济辐射力弱，其在地理空间分布规律不明显，因而有显著的"飞地"特征；农户主导型"流转比"随城镇辐射力弱化而呈现递增趋势。

　　二是"四类农户"分布密度比具有中心与外围特征。经验数据显示，纯流转户（土地全部流转）与承租户多发生于城乡结合部、小集镇及周边；虽然在乡村也存在，只是比重（密度）太低。准流转户（部分土地流转的农户）也存在类似特征，只是纯农户分布密度从城市向乡村递减；自营户（承租土地为零的农户）分布密度恰好相反。以河南省罗山县为例。在罗山县城，全流转户在全县所占比重（全流转户/乡村农户）为14.2%，主要集中城镇及郊区；半流转户占40.1%，自营户占28.7%，主要分布在边远乡村；其余为承租户。可见，若没有政府参与，纯流转户、准流转户、承租户主要分布在城镇周边及毗邻区，且越是远离城镇的乡村，三者所占比重越小，密度越低；相反自营户流转比就越高、密度高，具有空间与外围特征。在同一地区，准流转户流转比高于纯流转户，而自营户流转比也存在差异。

　　三是诸多地区流转分布存在中心与外围关系。在没有政府主导型流转的大都市，纯流转户、准流转户与自营户的流转比，以城市为中心向乡村蔓延，随都市辐射力下降，纯流转户的流转比逐渐下降，准流转户的流转比也经历了先降后升再降趋势；自营户的流转比随都市辐射力弱化呈现加速递增趋势。在自然条件不同的乡村，如山区和平原二者分布存在较大差异。在山区，尤其是贫困山区形成了与城市相类似的中心与外围模式，流转比重呈现以山区为依托的中心与外围的情况，纯流转户所占比重要高于准流转户，只是不同地方情况不尽相同。例如，在平顶山市尧山风景区，流转似乎无规律可寻。在农业生产条件好的平原地区，土地流转的中心与外围特征不太明显。例如，在浉河与淮河三角洲，土地流转以准流转、自营为主，纯流转所占比重极低，被流转的土地多是零碎地块、劣等地，自营土地是大块耕地与优等地。