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近年来，榆林市加大了民生事业的财政投入，取得了显著的成绩。2009年，全市财政一般预算支出171. 1亿 元，主要支出项目按资金数量排列如下：教育支出40. 5亿 元，占23. 67%;-般公共服务支出30. 8亿元，占增长 18.0% ;衣林水事务支出22.1亿元，占12.92% ;交通运输 支出14.4亿元，占8.42% ;杜会保障和就业支出13. 8亿 元，占8.07% ;医疗卫生支出11.9亿元，占6.95% ;城乡 杜区事务支出9. 5亿元，占5. 55% ;公共安全支出9. 3亿 元，占5.44% ;文化体育与传媒支出4. 7亿元，占2. 75% ; 采掘电力信息等事务4. 2亿元，占2.45% ;环境保护支出 3. 2亿元，占1.87% ;科学技术支出2.3亿元，占1. 34% ;生态环境破坏的损失价值总量 Ecological environment destruction loss value煤炭资源开采 企业应缴的生 态环境补偿费 Coal mining enterprise shall pay compensation for the ecological environment煤炭资源 开采造成 生态环境 破坏治理 的财政支出 Financial expenditure生态环境 恢复治理 经费缺口 Funding gap李国平等 的测算值86.5358.59-62.31 茅于轼等 的测算值164.1123.24-26.960.98136.17-139.89吴文洁等 的测算值161.87133.93-137.65 表3能源资源富集区生态环境恢复治理费 与生态环境破坏损失价值的比较（亿元）Tab. 3 Comparison between the ecological environment restoration administration fee and ecologicalenvironmental damage loss value 粮油物资储备管理等事务1亿元，占0. 58%。从榆林市的 财政支出结构来看，支出项目主要集中在教育、水利、交 通、杜保、医疗等领域,约占财政支出总额的60. 03% ,而与 榆林经济发展及民生息息相关的环境保护事业获得的财 政支出仅占财政支出总额的1. 87%,位居主要支出项目 排名的倒数第三位，这种财政支出结构显然不合理。按照 2007年国务院发布的《国家环境保护“十一五”规划》提出 的要求，全国环保投资约需占同期国内生产总值的 1.35%。以2007 -2009年的环境保护财政支出数据进行 估算，得到“十一五”期间榆林市的环保支出大约为同期 国内生产总值的0.19% ,其中，2009年榆林市的环保支出 大约为同期国内生产总值的0. 25%,远没有达到国家规定的标准。 2.2榆林市地方财政增收能力受限，不能为生态环境治 理提供足额资金榆林市作为新兴的典型资源型城市，财政收入具有明 显的资源依赖性,财政收入的来源主要靠煤炭、石油、天然 气等能源资源行业来提供，全市来自能源资源性行业的收 入占财政总收入的2/3。近年来，能源需求及价格不断上 升给榆林市带来了可观的财政收入,无论财政总收入还是 地方财政收入都实现了快速的增长,但是地方财政收入占 财政总收入的比重却不断下降。2002年至2010年，榆林 市地方财政收入占财政总收入的比重由48. 67%下降到 31.32%。 2.2.1能源资源富集区地方财政获取的税收份额小(1)在中央与地方的分配中，地方政府所占份额过小。按照现行的财政税收体制，榆林市能源资源开采企业 上缴的增值税中，中央、省、市、县分配比例为75%、.5%、 7.5%、10%;企业所得税中，中央、省、市、县分配比例为 60%、20%、10%、10% ,资源开采地所占分额偏少。2009 年，中央来自榆林的增值税、消费税收入为105.6亿元，是 1994年1.4亿元的75倍多，比1994 -2005年12年间榆 林“两税”集中于中央的总额75. 37亿元，还要多出30.23 亿元。而按照返税政策，中央对榆林的“两税”返还从 1994年的0.98亿元增加到2009年的6. 6亿元，仅增加了 5.73倍。榆林市的税收收益绝大部分被中央财政集中， 留给地方财政的份额偏少，制约了地方财政收入的增长。 (2)资源开采收益在省、市、县之间财政的分配也不 尽合理。如，矿产资源补偿费在中央与省的分配比例为 5:5,陕西所得的50%矿产资源补偿费被分成三个部分进 行分配，矿产资源管理经费50%,市、县矿产资源保护开 发专项经费20% ,省财政30%。也就是说，作为资源开采 地的市、县政府仅能获得整个矿产资源补偿费的10% ,并 且这部分资金难以用于矿产资源开采中的外部不经济性 治理。 2.2.2资源税计征方式改革长期滞后 截止到2010年11月榆林市煤炭、石油、天然气资源 税的计征税率分别为3.2元/t、28元/t、12元八1 000 m3), 低于国家规定的煤炭5元/t、石油30元/t、天然气15元/ (1 000 m3)的最高计征标准。虽然，近年来煤炭、石油、天 然气等能源资源的价格大幅度上涨，但是，由于资源税计 征方式和税率设置的不合理,使能源资源富集区无法获得 产品价格上涨所带来的税收收益。从2010年12月起，原 油、天然气资源税从价计征改革正式在西部12省（区、市） 推行，根据榆林市地税局的估计，榆林市将每年增加财政 收入近10亿元。根据2011年《国务院关于修改〈中华人 民共和国资源税暂行条例〉的决定》的要求，从当年11月 1曰起，石油、天然气等能源资源的资源税征收标准调整 为销售额的5% - 10% ,但是在煤炭领域，仅对焦煤的资 源税征收标准进行了提高，由原来0. 3 -5元/t提高到8 - 20元/t,而其他煤炭仍然维持0.3 - 5元/t征收标准。 2011年上半年,榆林市原煤产量达到1.3亿t,焦炭产 量0.077亿t。由于缺乏焦煤产量的统计数据，按照1 t焦 煤大约能提炼0.75 -0.85 t焦炭的标准进行折算,取中间 值0.8,也就是说1 t焦炭需要损耗1.25 t焦煤，据此估算 出生产0. 077亿t焦炭大约需要0. 096亿t焦煤。基于以 上数据，以所有煤炭5元/t的资源税计征标准估算，榆林 市2011年上半年的煤炭资源税收入为6.5亿元；以焦煤 20元/t和其他煤炭5元/t计算，榆林市2011年上半年可 获得煤炭资源税约7. 95亿元；以所有煤炭20元/t的资源45%税征收标准计算,榆林市2011年上半年可获得煤炭资源 税约26亿元;如果对煤炭资源实施从价征收，按照5%的 税率、每t原煤500元、每t焦煤1 510元的价格计算，榆林 市2011年上半年的煤炭资源税应该在37. 36亿元。通过 不同计征标准的比较,可以发现从价计征下煤炭资源税收 入水平最高，是所有煤炭5元/t计征标准下资源税收入的 5. 75倍，是焦煤20元/t、其他煤炭5元/t计征条件下资源 税收入的4. 7倍，是所有煤炭20元/t计征标准下资源税 收入的1.44倍。所以,煤炭资源税改革还需进一步推进。 2.2.3资源开采企业税费流失严重 由于长期实行行政划拨和无偿或低价取得矿产资源， 中央和省属企业占据绝对优势。截至2008年，市境内已 设置的煤炭矿业权资源储量约892亿t,其中：中央、省属 企业占有约798亿t,占比89. 46% ;其他企业及地方企业 占有约94亿t,占比10. 54%。石油、天然气资源全部由中 央和省属企业占有。由于中央、省与地市之间的资源配置 不平等,2007年，仅中央企业在煤炭、石油、天然气领域的 增值税、所得税、营业税等三个税种，因异地纳税、西部大 开发税收优惠政策、资源产品的非市场定价、资源税额偏 低且从量计征等四项原因，造成177. 95亿元的税收转移 和流失6。长庆油田公司在榆林市从事石油开发，只有增 值税和资源税参与中央与地方分配,其他规费一律上缴中 央、省,而且增值税和资源税由长庆油田公司统一在西安 交纳，按照中央与地方75%和25%的比例分配,25%的地 方收益部分还需在西北五省再分配,这样划分到资源产地 的收益更少。长庆油田公司与延长石油工业集团公司上 缴榆林市的税费相比，每t原油少收入550多元;按照长庆 油田公司年产500万t原油规模计算，榆林市财政年少收 27.75亿元。神华集团在榆林从事煤炭开采，每t煤炭上 缴的地表塌陷补偿费却低于地方企业，神华集团一直沿用 上世纪90年代商定的每t煤炭0. 2元的补偿标准,远低于 神木县对煤炭企业要求的每t煤炭2元的地表塌陷补偿 费标准;2009年神华集团神东公司煤炭产量为1.5亿t,如 果按照2元的标准计算,神华集团还需要补缴2. 7亿元的 地表塌陷补偿费。 2.2.4税收减免导致能源资源企业上缴地方财政的税收 减少国家出台税收减免政策的目的是为了改善西部地区 的投资环境政策,促进优势产业的发展，推动地方经济的 健康、快速发展。但是该政策的实行将不可避免的对地方 财政收入造成负面影响。 2006 - 2009年，榆林市国税共减免各类企业税收 78. 63亿元，其中，能源资源企业减免78.52亿元，约占减 免总量的99. 86% ;2006 - 2010年，榆林地税共减免各类46%企业税收18. 37亿元，其中能源资源企业减免18. 34亿 元，约占减免总量的99. 84%。 2006 -2010年，地税中的所得税减免涉及省属国有企 业8户，五年累计减免所得税17.51亿元，占地税减免所 得税总额的95%。从税收减免的行业结构来看，五年间， 地税减免所得税涉及能源资源开采企业12户，五年累计 减免所得税18. 26亿元，占地税减免所得税总额的 99.4%。 能源资源企业成为榆林税收减免政策的唯一受益者。 相反，由于中央所属能源资源公司缴纳的企业所得税调整 为全额上缴中央国库，省属企业的所得税全额上缴省财 政，因而中央、省属能源资源企业的税收减免政策与采矿 地区的榆林市财政收入无关，并且因为市、县所属能源资 源企业及集体所属能源资源企业的税收减免，导致榆林市 的财政收入减少。 3结论与建议 生态环境补偿费的不足，限制了能源资源富集区生态 环境恢复治理的进程。结合企业应缴的生态环境补偿费 和政府财政两个角度分析可以发现能源资源富集区生态 环境补偿费的不足的原因：第一，能源资源开采企业实际 应缴的生态环境补偿费远远小于资源开采造成的生态环 境破坏损失，能源资源开采企业并没对资源开采造成的生 态环境破坏进行应有的补偿。第二,能源资源富集地地方 财政支出结构不合理，生态环境治理经费所占比重偏小， 限制了生态环境保护经费的支出。第三，现行财税体制的 不完善，限制了能源资源富集区政府的财政能力，造成地 方财政不能满足生态环境恢复治理的要求。 |
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