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从十年前的“问责风暴”开始，随着问责在中国逐渐成为一种常态的社会现象，不断出现的问责困境和悖论现象日益引起了人们的关注[1]。公共政策的执行者能够较为容易地运用自由裁量权来降低问责制度的有效性，其中涌现出大量旨在建立、维持或精炼自己在利益相关者心中的形象（或印象）的印象管理行为。事实上，从日常的调研、走访到各种各样的“面子工程”、“形象工程”，都是管理者在不同情境下展示或操纵他人对自己印象的印象管理活动，而这些活动又与政府组织和个人依存的体制环境有着密切的关联。在中国本土化的政府科层制框架下，政府自上而下层级间的行政管理体制集中体现为由上级政府向下级政府下达指标、分解任务、量化考核的目标责任制，它创造了一种根据政府绩效状况进行奖惩的绩效问责机制[2，3]。在转型时期，尤其是在“事权—事责”和“财权—事责”不匹配的条件下，地方政府领导理性地采用各种印象管理手段以应对这种绩效问责机制。印象管理是对目标责任制情境中“上有政策、下有对策”一种深层次的表达，对这一现象的分析有助于理解压力型体制下政府回应行为的发生机制。 本文关注的问题是，在目标责任制情境下绩效问责具有哪些特征？地方政府会采用哪些印象管理策略应对绩效问责？本文以乡镇政府领导为例进行 探索性的研究，文章首先对目标责任制情境下的绩效问责进行解读，进而从理性回应的角度分析和识别乡镇政府领导的印象管理策略，在此基础上归纳对政府管理改革的启示。 一、目标责任制情境下的绩效问责 目标责任制是一项对当代中国基层政府管理产生深远影响的制度，是目标管理思想和行政责任制结合的产物，自改革开放以来逐渐在各级党政机关中得到运用。该项制度的基本特征是：一级政府或部门在一定时限内（一般为一年）的总体目标的任务确定之后，按照行政隶属关系向下层层分解、逐级落实（由上下级政府主要领导共同签订目标责任书或责任状），并依据落实的目标任务进行相应的考核，确定和判断一级政府或部门及其人员的工作优劣情况，并按照考核结果实行相应的奖惩。目标责任制明确了政府组织及其领导的绩效责任，在强调上级政府战略目标贯彻落实的同时，采取“一票否决”指标对领导班子行为给出了约束性的规定，在实践当中创造了以绩效来判定责任履行状况的问责机制。从委托代理关系的角度理解，科层制中的问责是指行动主体之间围绕责任而建立的作用关系，“谁对谁的什么负责”是问责概念的核心[4]，绩效问责即以绩效责任为核心的责任。它具有以下3个方面的特征： 1.绩效问责的结构特征 从委托—代理的视角看，问责关系是一种成对的关系，责任的代理者需要向委托者解释自己的行为表现并承受相应的后果，委托者则对代理者的责任履行情况进行评价和奖惩[5]。在一般情境下，责任委托者是责任代理者的利益相关者，二者具有利益连带关系。对于乡镇政府而言，其利益相关者通常包括3类，如图1所示。对于成功的乡镇政府领导来说，卓越的政府组织绩效管理需要在对上、对下和对外等各个方面有所建树，取得不同利益相关者对自己的支持。对上，乡镇政府领导要完成上级下达的目标任务，在考核中取得理想成绩；对下，乡镇政府领导要树立在乡村干部中的威信，改进管理效能；对外，乡镇政府领导要满足当地公众（包括村民、企业及其代表）的公共需求，提高公众的满意度。从这个意义上讲，上级领导、乡村干部和当地公众都与乡镇政府领导具有利益连带关系，然而目标责任制情境下的绩效问责机制主要存在于乡镇政府领导与其上级政府领导之间，“对上负责”是绩效问责机制的核心特征。 按照目标责任制的机制设计，乡镇政府领导须“对上负责”，完成目标任务既是履行代理者的受托责任，也是证明其政治责任感的途径，绩效问责机制强调的是实现目标背后的科层控制与服从[6]。尽管如此，目标责任制情境下绩效问责机制的运行会受到这种利益连带相关的影响。乡镇政府处在国家与社会的“夹缝”之中，对上是占有资源和支配性权力的各级政府科层机构，对下是自治的村级组织、文化素质不高的乡村干部和日渐习惯于“依法抗争”的农民，“上面千条线、下面一根针”的比喻道出了乡镇政府所面对的矛盾关系。在图1所示的利益相关者格局中，乡镇政府领导除了是上级政府的代理者，同时是乡镇政府组织的“掌舵者”和地方公共利益的“经营者”或“经纪人”，如果他们无法有效维护乡村干部和当地公众的切身利益，就会增加无法完成目标任务的风险。在现实中，“对上负责”的要求往往与下级乡村干部和外部公众的利益诉求存在冲突，乡镇政府领导不得不在这种“夹缝”中谋求自身角色行为的合法性。 2.绩效问责的过程特征 目标责任制以制度化的形式使绩效问责机制具体化为动态的、多环节的流程，如图2所示。这一流程围绕乡镇政府的责任展开，从责任的订立、履行、认定到兑现，形成了一个闭环反馈的控制系统。首先，县级政府在年初设定各乡镇的年度目标任务并与乡镇主要领导签订目标责任书，明确乡镇政府的工作任务和责任。随后，乡镇政府履行所接受的责任，即按照目标责任书规定的内容完成目标任务。在之后的一年中，县级政府及下属部门会对乡镇进行周期性或不定期的检查，并在年终组织对乡镇政府的年度考核，以评判乡镇政府履行责任的程度。最后，根据年度考核的结果，县级政府对乡镇政府兑现奖惩，对高绩效的乡镇政府予以奖励，同时对低绩效的乡镇进行惩罚并追究有关领导的责任。 在这个过程中，乡镇政府领导面临着大量的冲突，这表现在以下几个方面。第一，目标之间的冲突。在政出多门背景下，大量的目标任务彼此之间存在冲突，一些目标或指标难以量化、含义模糊，沦为政治口号[7]。例如，经济发展目标与环境保护目标之间就存在着难以调和的冲突。大量上级布置的临时性工作也常常没有列在目标责任书之中，但乡镇政府不得不努力完成。第二，财力与事责的冲突。由于地方政府支出责任不断下移，日益“空壳化”的乡镇财政很难保证目标任务的完成[8]，然而在压力型体制下，上级政府部门的“政绩”都要依靠乡镇政府这个“无限责任公司”来完成。第三，实绩和关系的冲突。考核是目标责任制的关键环节，实绩和关系对于乡镇政府在考核中胜出都很关键，但精力、财力有限的乡镇政府领导必须要做出适当取舍。乡镇政府领导除了完成目标任务、创造实绩，还要花大力气经营与上级领导和部门的关系，以赢得他们的支持[9]。第四，个人和组织的冲突。绩效问责机制以改进乡镇政府组织绩效为预期目标，但受“一票否决”指标和“一手高指标、一手乌纱帽”惩罚机制的影响，乡镇政府领导必须规避个人的仕途风险，许多乡镇政府领导最关心的是确保自己不被“否决”，“不求有功、但求无过”成为了乡镇政府真正的“绩效目标”。 3.绩效问责的匹配特征 绩效问责机制存在手段与目标难以匹配的特征，这可以从两个方面来理解。首先，从绩效问责的载体来看，县乡两级政府之间的目标责任书尽管具备契约问责（ContractAccountability）的形式，但却违背了契约问责的激励功能。自新公共管理运动以来，契约问责被视为“使管理者管理”的手段，但前提是政治和行政能够分离，政府管理者能够像企业家那样思考[10]。罗美泽克和约翰斯顿指出，有效的契约问责需要具备明确的问责关系、恰当的绩效指标、便捷的绩效信息收集、责任代理者充分的自主权、责任委托方有财政风险保障、便捷的运用新技术等要素，并且这种问责机制需要和组织的制度环境、管理战略与契约任务相适应[11]。从目标责任制的实际状况来看，这些要求很难得到满足。尽管采取了契约的形式，但乡镇政府面临着财政方面的“乡财县管”和组织人事方面的“下管一级”，在此情境下签订的目标责任书并非乡镇政府领导可以自主选择的契约。同时，他们并不是像职业经理人那样自由流动的管理者，除了考虑管理问题还需要政治议题。更进一步地，这种绩效问责机制隐含的是上级政府对下级政府的不信任和对下级政府领导者自利的人性动机预设，是以行政命令的方式达成市场化的契约，其最主要的目的是控制而不是激励。 |
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