( 二) 促进社会公平

　　现代社会生活对财政的依存度日高，社会福利已经从恩惠变成授权，最后成为权利。而财税法亦在演进过程中深刻地渗透了社会本位的思想观念，形成了促进社会公平的重要功能。特别是近年来，随着我国经济的快速增长，收入分配秩序失范、格局失衡的情况日益凸显，分配不公越来越成为制约经济社会健康可持续发展的“瓶颈”和诱发社会矛盾的“温床”( 见表4) 。在这一背景下，促进收入公平分配成为了一大重点议题，而财税法置身于国民财富分配领域，对于促进社会公平的作用最为明显和直接。

　　表4 2008 年以来我国居民收入基尼系数

　　年份2008 年2009 年2010 年2011 年2012 年2013 年基尼系数0． 491 0． 490 0． 481 0． 477 0． 474 0． 473一方面，这要通过优化税制结构、彰显量能课税来实现。改革开放以来，我国在相当长时期内都奉行“效率优先，兼顾公平”的观念，甚至还在实践中被异化为“只重效率，不顾公平”。从根本上说，这导因于“让一部分人先富起来”的政策选择，也是与我国自20 世纪80 年代以来实行的城市、工业和东部地区优先的非均衡经济发展模式相适应的。?瑒瑩由于长期仅被视为经济工具，税法也是主要按照这种非均衡的架构来安排的，并因此呈现出明显的税负逆向运行态势。在这种以经济发展为最高( 如果不是唯一) 目标的税收理念指导下，我国税制的公平性是相当欠缺的。相比之下，我国台湾地区“宪法”虽然没有明确关于量能课税的规定，?瑓瑠但学界一直将其奉为圭臬，并最终通过参见陈立诚: 《财政支出法建构: 一个文献综述》，载《重庆社会科学》2014 年第9 期。

　　李昌麒、范水兰: 《正确处理收入分配改革中的十大关系———基于经济和法律的思考》，载《现代法学》2011 年第1期。

　　唯一相关的仅有其“宪法”第19 条: “人民有依法律纳税之义务”。参见黄荣坚等编: 《月旦简明六法》，台湾元照出版有限公司2012 年版，第1-2 页。以下所引台湾地区“法律”文件，均引自此书，为避免累赘，不再一一注明。

　　“司法院”大法官“释宪”确定了这一宪法原则。?瑓瑡值得注意的是，如此钟爱量能课税的台湾地区，在经济腾飞的同时，其基尼系数一直保持在0． 3 左右的较低水平上，甚至中间还几度有所下降，真正实现了公平的发展。?瑓瑢其间的利害缘由，值得我们认真思考。

　　另一方面，这也离不开优化财政支出结构、加大社会保障投入。经济社会近几十年来的变化，使得人们要求进行跨期收入再分配和防御新型收入风险，这就催生了新的公共服务需求。据统计，德国、日本等十国政府的社会保障财政支出占GDP 的平均比重，从1870 年前后的9． 7%，已经上升到1990 年的44． 8%。?瑓瑣以美国为例，在理论上，迈克曼等学者借助罗尔斯的正义论论证了福利权的宪法正当性，并从建构宪法政治对话机制的角度阐释了“宪法福利权”的功能。在实践中，财政也支持了大量的现金福利计划，如贫困家庭临时救助计划、补充收入保障计划以及实物福利计划食品券、医疗救助计划、公屋制度、其他类型的营养计划等。?瑓瑤当然，我国必须在现有国情的基础上稳步完善社会保障，切不可好高骛远、操之过急，以免掉入“福利陷进”。

　　( 三) 保障经济发展

　　“国家的存在对于经济增长来说是必不可少的，但国家又是认为的经济衰退根源。”?瑓瑥经济职能是财税法最早被发现的职能，但在我国长期以来却被过度强调甚至发生曲解，在实践中被异化为“经济增长至上”。?瑓瑦改革开放以来，政府始终扮演着市场化改革和经济增长的“第一推动力”?瑓瑧的角色，财政直接投入经济建设的占比过大、范围过宽、包揽过多，越俎代庖地管了很多不该管、管不好、管不了的事。同时，教育、卫生、社保、养老等公共服务的财政支出偏低，导致居民预防性储蓄倾向强烈，降低了居民的消费水平。这二者共同使得投资成为主导经济增长的动力，并带来了产能过剩、对外经济依存度加大等问题。可见，盲目追求拉动增长的财税法功能，往往只能带来“没有发展的增长”。台湾地区“司法院”大法官释字597 号解释在对“宪法”第19 条规定作出阐述时明确指出: “所谓依法律纳税，系指租税主体、租税客体、税基、税率等租税构成要件，均应依法律明定之。各该法律之内容且应符合量能课税及公平原则。”

　　当然，这是土地改革、出口导向型发展战略、重视人力资本积累、重视农村地区发展等措施综合发挥作用的结果，但公平税制应当也是其中不容忽视的一环。参见孔繁荣: 《台湾经济起飞过程中收入分配均衡化的经验及对大陆的启示》，载《台湾研究集刊》2011 年第1 期。

　　参见高培勇主编: 《世界主要国家财税体制: 比较与借鉴》，中国财政经济出版社2010 年版，第45 页。

　　参见徐晓新、高世楫、张秀兰: 《从美国社会保障体系演进历程看现代国家建设》，载《经济社会体制比较》2013 年第4期。

　　［美］诺斯: 《经济史上的结构和变革》，厉以平译，商务印书馆1992 年版，第21 页。

　　有学者基于2067 个县( 市) 2001-2005 年财政经济数据的实证检验发现，中国县级决策者主要对上级负责，追求尽可能高的经济增长率，而非居民福利最大化。参见尹恒、朱虹: 《县级财政生产性支出偏向研究》，载《中国社会科学》

　　2011 年第1 期。

　　参见迟福林、方栓喜: 《政府转型与政府作用———我国改革开放进程中政府职能的阶段性变化》，载吴敬琏主编: 《比较》( 第39 卷) ，中信出版社2008 年版，第162 页。

　　参见黄宗智: 《中国经济史中的悖论现象与当前的规范认识危机》，载《史学理论研究》1993 年第1 期。

　　值得注意的时，注重长期和社会目标、降低财政政策在短期宏观调控中的作用，是一个世界性的财政发展趋势。例如，欧盟《稳定与增长公约》对各国财政赤字限定在3%以内，这就促使欧洲国家调整财政政策观念，不再靠短期刺激，而是靠结构调整和巩固财政创造一个稳定的增长环境。?瑓瑩在国家治理现代化的大背景和经济发展的“新常态”下，我们所追求的应当是一种法治环境下的“包容性增长”( inclusive growth) ”?瑔瑠。

　　值得注意的是，四中全会将财税领域立法放在“加强市场法律制度建设”项下论述，强调其“促进商品和要素自由流动、公平交易、平等使用”的目标，这就要求新时期的财税法经济功能，不能再是短期的、直接的“拉动经济增长”，而应转变为长期的、间接的“保障经济发展”。具体来说:

　　第一，要营造稳定发展的财税法治环境。吴敬琏指出，中国在转轨时期面临两个过渡: 一是从计划经济到市场经济的过渡，二是从原始市场经济到法治市场经济的过渡。

　　我国已经基本实现第一个过渡，建立起市场经济的初步框架，但尚未建立起法治的市场经济。?瑔瑡因此，财税法保障经济发展的首要体现，就是让泛化的财税调控回归理性，转而重视完善财税法律制度，打破地区封锁和利益藩篱，维护市场统一，并为市场主体提供稳定的预期和行为指引，营造有利于大众创业、市场主体创新的财税法治环境，积极发现培育新的经济增长点，激励一切创造财富的源泉充分涌流。

　　第二，要更有效地提供公共产品和公共服务。要引导财政的投入方向转到基础设施建设等方面上来，为市场主体提供便利，而不是单纯地继续扩大政府直接投资。例如，美国联邦政府就曾多次出资建设落后地区的基础设施，在国会批准的“州际和国防公路系统”项目中，联邦政府建设了42500 多英里的高速公路，把全国90% 的城市连接起来，有力促进了地区间平衡发展。?瑔瑢在这方面，要积极建立公私伙伴关系( Private andPublic Partnership，即PPP) ，创新公共产品供给机制。此外，财政不仅要提供公共物品( public goods) ，还要抑制市场过程没有考虑的公共有害物品( public bads) 的生产，例如通过环境保护税等手段来促进节能减排。?瑔瑣第三，要稳步推进结构性减税，让企业减负“轻装上阵”。在经济发展从高速增长转向中高速增长的大背景下，我们应更多地“放水养鱼”，而不能“竭泽而渔”。应保持国家税收规模的适度，使之与国民的负税能力相适应，而不侵犯企业与个人的财产权与经济自由，进而在国家和纳税人之间合理分配财富，从“与民争利”走向“藏富于民”参见向东、杨再平、黄伟: 《公共财政经济建设职能新论》，中国金融出版社2011 年版，第161 页。

　　“包容性增长”是2007 年由亚洲开发银行提出的概念，它的核心是经济与社会稳定、协调而可持续的发展。参见甘培忠主编: 《经济发展方式转变中的法律问题研究》，法律出版社2013 年版，序言。

　　参见吴敬琏: 《呼唤法治的市场经济》，生活·读书·新知三联书店2007 年版，第95 页。

　　参见向东、杨再平、黄伟: 《公共财政经济建设职能新论》，中国金融出版社2011 年版，第133-135 页。

　　参见［美］詹姆斯·布坎南、理查德·马斯格雷夫: 《公共财政与公共选择: 两种截然对立的国家观》，类承曜译，中国财政经济出版社2000 年版，第53 页。

　　参见刘剑文: 《收入分配改革与财税法制创新》，载《中国法学》2011 年第5 期。

　　国税制应当在总量调整和结构调整上同时着眼，以实现税负联动、有减有增、总体减负，既保障国家事业发展和人民生活的正常需要，又考虑有关方面、特别是企业和居民的承受能力。?

　　图1 财税法三大功能示意图

　　五、结语

　　规范理财行为、促进社会公平和保障经济发展，是财税法的三位一体功能。通过发挥经济、社会、政治功能，财税法可以理顺国家与纳税人、立法与行政、中央与地位、政府与市场等基本关系，由“理财”而“治国”。这三大功能的适配组合能够起到“整体大于部分之和”的最优化效果，在国家治理的诸要素中协同发力、综合施治，共同为实现国家长治久安提供制度保障。

　　进一步看，作为“公共财产法”的财税法，以“公共性”和“财产性”为特征，将纳税人从调控受体变成了平等对象，使财税法摆脱了冰冷、单向的对抗属性，营造出一种合作的财税文化，而这种良性互动的国民关系对于法治国家、法治社会的建设至关重要。在依法治国的全景蓝图中，如果我们能够正确认识财税法的功能，充分发挥其对于治国安邦的基础性作用，那么或可由此探索出一条温和、有效、渐进的法治财税路径。