表2 改革开放以来中央政策文件对宏观调控的表述阶段时间政策表述及评价来源文件

　　形成

　　阶段

　　1984 年

　　“越是搞活经济，越要重视宏观调节。”

　　这是宏观调控首次出现在党的纲领性政策文

　　件中。

　　《中共中央关于经济体

　　制改革的决定》

　　1988 年

　　“治理经济环境，整顿经济秩序，必须同加强

　　和改善新旧体制转换时期的宏观调控结合起

　　来。”

　　这是“宏观调控”一词的正式运用。

　　《中国共产党第十三届

　　中央委员会第三次全体

　　会议公报》

　　确立

　　阶段1993 年

　　“国家加强经济立法，完善宏观调控。”

　　宏观调控被写入宪法，由党的主张上升为国家

　　意志，其地位得到正式确立。

　　《中华人民共和国宪法》

　　阶段时间政策表述及评价来源文件

　　确立

　　阶段

　　1993 年

　　“建立社会主义市场经济体制，就是要使市场

　　在国家宏观调控下对资源配置起基础性作

　　用。”

　　“宏观调控的主要任务是: 保持经济总量的基

　　本平衡，促进经济结构的优化，引导国民经济

　　持续、快速、健康发展，推动社会全面进步。”

　　这将宏观调控提高到了极其重要的地位上，使

　　之成为市场经济的常态。同时，对宏观调控的

　　任务作出了系统论述。

　　党的十四届三中全会

　　《中共中央关于建立社

　　会主义市场经济体制若

　　干问题的决定》

　　1997 年

　　“充分发挥市场机制作用，健全宏观调控体

　　系。”

　　同样强调宏观调控在市场经济中的重要地位。

　　同时，进一步完善了对宏观调控功能的认识。

　　党的十五大报告

　　强化

　　阶段

　　2002 年“健全现代市场体系，加强和完善宏观调控。”

　　提出要“加强”宏观调控。

　　党的十六大报告

　　2007 年

　　“从制度上更好发挥市场在资源配置中的基

　　础性作用，形成有利于科学发展的宏观调控体

　　系。”

　　“深化财税、金融等体制改革，完善宏观调控

　　体系。”

　　强调宏观调控在发展中的作用，并且明确地要

　　求财税服务于宏观调控。

　　党的十七大报告

　　回归

　　阶段

　　2012 年

　　“更大程度更广范围发挥市场在资源配置中

　　的基础性作用，完善宏观调控体系”

　　对宏观调控的定位开始理性回归，不再将其专

　　门列为一点。

　　党的十八大报告

　　2013 年

　　“健全宏观调控体系”

　　将宏观调控置于“加快转变政府职能”一章

　　中。同时，将财政提升到“国家治理的基础和

　　重要支柱”的地位，不再凸显其宏观调控职

　　能。

　　《中共中央关于全面深

　　化改革若干重大问题的

　　决定》

　　2014 年

　　“依法加强和改善宏观调控、市场监管”

　　将“加强财税等领域市场法律制度建设”与

　　“宏观调控”并列，明确了财税与宏观调控的

　　关系。

　　《中共中央关于全面推

　　进依法治国若干重大问

　　题的决定》

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　　财税法功能的定位及其当代变迁

　　结合实践发展，可以大致描绘出宏观调控的演进脉络: 在改革开放初期( 1978-2002) ，宏观调控主要是用作一种应对经济过热或经济危机的应急“反周期”之举，如1979-1981 年的计划式宏观调控、1985-1986 年的双紧式宏观调控、1989-1990 年的硬着陆式宏观调控、1993 年-1995 年的软着陆式宏观调控、1998-2002 年的激励式宏观调控;2002 年以来，宏观调控被不断强化，在促进增长的目标下，逐渐成为了经济发展的常态，其作用范围也不断扩展; 2012 年以来，国家对宏观调控的态度开始趋于理性，特别是在党的十八届三中全会上有了重大转变。

　　应当看到，宏观调控在近几年来被过度强化，并且出现了明显的“泛化”现象。一方面，宏观调控的空间被不合理地扩大。一般来说，宏观调控应该着眼于经济总量平衡，关注经济增长率、失业率、通货膨胀率、国际收支平衡等问题。不过，宏观调控的范围却被不断作“广义”理解，甚至被与“政府干预”相等同。?瑏瑢在社会上，也形成了一种思维惯性，把宏观调控与经济干预混为一谈，只要局部地区或局部行业出现了物价波动、供求失衡等状况，就动辄呼吁政府加强宏观调控。另一方面，宏观调控的作用时间被不合理地延长，甚至长期被视为政府的首要工作。?瑏瑣我们应当认识到，宏观调控不等于政府干预经济，它仅指政府运用财税、金融等宏观经济政策调节国民经济总量，并且它应当是一种特殊的、有针对性的举措，而非市场经济的常态。

　　( 三) 财税法功能的理性回归

　　在理性认识宏观调控的基础上，可以进一步探讨财税法的宏观调控功能。从理论构造上看，宏观调控其实只是财税法的非常态的、次要的和附随的功能。财税所具有的调控职能一般表现为财税特别措施，构成一般性规则之外的特例。例如，通常情况下，政府需遵循量能课税原则，让纳税人平等负担，但基于政策方面的考量，也可以实施减免税。尽管如此，减免税并不是常态，量能课税才是基本原则。只从宏观调控的层面出发，其实是一种以偏概全的做法，无法完整发挥财税法的应有效用，甚至会导致功能的异化。?瑏瑤

　　从功能适配性角度来看，财税法的宏观调控功能天然地就是相当有限的。在政府干预经济的方式中，财税在早期被认为是最强有力的、最综合的需求管理手段，但其在近30 年来已经“失去了大多数政策制定者和宏观经济学家的青睐”。?瑏瑥因为财政事项应当由民主控制，而不能由政府任意随时变动。而且，财政杠杆的时滞性明显，其“副作用”也相当大，故而其作为调控工具的成本很高。进一步看，面对我国转轨过程中由于市场机制不成熟、不完善导致的经济结构性问题，财政“既无力像西方那样用以启动市场机制的恢复，也不可能解决转轨中的体制性约束问题”?瑏瑦，其内在就不是进行宏观调控的最适配方式。

　　过去，社会上将财税仅仅视为宏观调控工具，把财税法定位为宏观调控法，因此只看到财税法的宏观调控功能，而忽视了财税法的其他功能。这不仅在学理上难以自洽，而且招致了实践中的一系列难题与困境，财税法的应有作用没有得到有效地发挥。值得注意的是，十八届四中全会《决定》在论述“加强重点领域立法”任务时，将“财政税收”置于“加强市场法律制度建设，……，促进商品和要素自由流动、公平交易、平等使用”的框架中，与“依法加强和改善宏观调控、市场监管”的框架下，与“依法加强和改善宏观调控”并列。这就传达出财税法与宏观调控关系的清晰信号，体现了国家对财税法功能的准确认识。特别要注意的是， 2015 年3 月15 日，十二届全国人大三次会议通过的新《立法法》，将第8 条原先规定实行法律保留的“税收基本制度”细化为“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”，且单列为一项，位次居于公民财产权保护相关事项的首位。税收法定在立法法层面的进一步明确，堪称我国税收法治乃至整个依法治国进程中的里程碑事件。这也表明，税收是事关国计民生的大事，应当依法决定，而不能过于任意。概言之，如果说1994 年财税改革的目的是建立“与社会主义市场经济体制相适应”的体制框架，那么，新一轮财税体制改革就是要建立“与国家治理体系和治理能力现代化相适应”的制度基础。在“治理现代化”而非之前单纯的“经济市场化”目标导向下，我们必须告别此前过分强调经济功能尤其是宏观调控的传统思路，从国家治理的高度出发，完整地认识财税法在经济、政治、社会等诸方面中的功能。

　　三、范式创新: 财税法功能的视域延展与立场转换财政( Finance) 在词源上可以追溯自拉丁文“Finis”，为结算支付期限之意。我国古代一般使用“国用”、“国计”等语词，直至近代方从日本引进“财政”一词。?瑏瑧在财税问题的研究上，经济学发轫最早，因而在相当长的时间里也都呈现出经济学“一统天下”之态势。因此，我们有必要系统梳理经济学以及社会学、政治学等学科关于财政的研究成果，从中观察财税职能的演进与变迁，进而探索解构财税法功能的研究范式。

　　( 一) 拨疏: 经济研究中的财税职能

　　财政学作为一门学科的产生，最早可以追溯到1776 年亚当·斯密( Adam Smith) 的《国富论》。?瑏瑨斯密提出，政府的职能有三: 国防，司法和必要的公共工程，因而财政的职能也就是筹集“国防费、司法经费、公共工程费用、维持君主尊严费用”。?瑏瑩随后，大卫·李嘉图( David Ｒicardo) 、约翰·穆勒( John Stuart Mill) 、萨伊( Say Jean Baptiste) 等学者发展了斯密的观点，将财政的职能表述为维护国家安全、建立和维护国家法律及调整人们之间的关系、建立和维护公共机关和公共工程。一言以蔽之，在古典经济学派观点中，财政的职能就是建立和维持一个“廉价政府”。?瑐瑠随着时间推进到19 世纪后期，在垄断资本主义阶段，社会矛盾日益复杂，财政的职能也迅速扩大，从供养国家扩展到满足公共需求、调节收入分配等方面。德国学者弗里德里希·李斯特( Friedrich List) 主张后起国家要充分发挥财政手段来积累财富、提升产业水平，认为财政应当用于发展教育和社会救济，还应承担实现社会公平分配的任务。?瑐瑡以瓦格纳( Adolf Wagner) 为代表的德国社会政策学派也提出财政工具应当被用于解决收入分配不公的问题。特别值得一提的是， 1892 年英国学者巴斯塔布尔( Bastable，C．F． ) 在《公共财政学》( Public Finance) 一书中提出，国家作为社会组织多种形式之一，反映的是个人的集中性或社会性需要的存在，而财政的职能主要就是满足这些需要。这就把“公共性”引入了对财政职能的界定中，也由此奠定了公共财政的基石。?瑐瑢20 世纪30 年代，在经济危机的巨大阴霾下，凯恩斯( John Maynard Keynes) 论证了政府干预经济的必要性，并将财政政策作为干预的主要形式，这是财政职能的又一次重要扩充。?瑐瑣在罗斯福新政中，政府干预从理论变为了现实。但在20 世纪70—80 年代，随着“滞涨”难题的出现，货币学派、供给学派等新经济自由主义兴起，力求“把国家干预的疆界推回去”。尤其是以约瑟夫·斯蒂格利茨( Joseph Eugene Stiglitz) ，詹姆斯·布坎南( James McGill Buchanan Jr． ) 为代表的公共选择学派，提出“市场重构国家”，认为国家不是独立于经济活动之外的独立因素，国家活动在有组织的经济( ConstitutingEconomy) 中起着重要作用。基于此，他们就将财政活动的职能界定为解决“非政府经济不可能解决的，因复杂的经济相互依赖所产生的问题”。?瑐瑤关于财政职能论述的集大成者，当推马斯格雷夫( Ｒ． A． Musgrave) 。他提出，财政当然，这并不意味着在此之前就没有针对财政的研究。例如，16 世纪下半叶至17 世纪中叶流行于欧洲的重商主义学派就从保护商业资本的利益和发展民族经济的角度出发，提出财政应当用于保护本土工商业、改善交通、激活市场等。只是这些理论都比较零散，尚未从古典经济学中分离出来，没有形成财政学的体系。正因如此，亚当·斯密才被称为“财政学之父”。