[摘要]财税法在不同国家形态下、不同社会时期中表现出不同的功能，而且在重要历史节点中往往也发挥着推动甚至是决定性的作用，二者呈现出交相辉映的互动态势。过去，社会多关注财税法的经济功能，尤其是强调其中的宏观调控功能。在“四个全面”的新阶段，应当从国家治理现代化的高度来完整地认识财税法的功能，由此才能更好地推动我国的法学学科整体发展和法治事业进步。在“跳出财税法看财税法”的检视下，财税法功能在范围上涵摄经济、社会、政治各方面，在立场上则由“权力本位”转向“权利本位”、从“管理”转向“法治”、从“治民之法”转向“治权之法”。具体来说，财税法具有规范理财行为、促进社会公平、保障经济发展三大功能，它们三位一体、协同发力，统一于实现国家长治久安的宏伟目标中。

　　[关键词]全面深化改革;财税法功能;理财治国

　　一、问题的提出

　　自党的十八大以来，“四个全面”的治国理政总体框架逐步成型。围绕着“全面建成小康社会”的总目标，“全面深化改革”与“全面推进依法治国”如大鹏之两翼、战车之两轮，“全面从严治党”则是各项工作顺利推进的根本保证。在国家治理体系和治理能力现代化的宏伟乐章中，“法治”与“改革”是水乳交融的两大旋律。而财税改革与财税法治作为国家治理的基础和重要支柱，是“四个全面”战略布局的枢纽和突破口，体现并承载着政府与市场、政府与社会、中央与地方等方面的基本关系。因此，如果我们能够正确认识财税法的功能，并在实践中有意识地以此为指引，那么便可以此为抓手，由点及面、由面及体，产生“覆盖全部、牵动大部”的蝴蝶效应，走上一条共识最大、阻力最小、效果最明显的优选路径。

　　财税法的功能，是指财税法在调整财税关系过程中所表现出的一种外在功效。形象地说，就是在回答“财税法应当做什么”。从理论上看，功能可以分为主观层面和客观层面，前者指一定的物质文化环境下社会观念对财税法功能的一般认识，后者指财税法在实际运行中所发挥出的功能。在相当大的程度上，财税法的客观功能是由时代环境所决定的，是一种客观规律，而主观功能认识则可能超前或者滞后于时代的需要。因此，在发生主观认识脱节时，客观功能仍然会在一定程度上不自觉地发挥作用，但这种自发的功能远不如自主发挥时的应有效果，容易带来实践的偏失。可见，正确认识财税法的功能，不仅是一个重大基础理论问题，并且对实践具有直接、深刻和关键性的指导作用。

　　然而，“财税法功能”这一问题却长期被掩盖在“财税职能”的论述下，大量的研究都是从单一的经济学视角展开。特别是在将财税法作为宏观调控法的传统思维下，财税法的宏观调控功能被过度放大。而财税法在政治、社会等方面的功能，则长期未得到充分认识。财税法功能研究的偏失，使得学界产生和延续了一系列认识误区，进而导致实践中财税法的功能被形式化、工具化、技术化，造成了现阶段财税体制中的诸多症结。① 在“四个全面”的新阶段，我们很有必要从理论上探明“中国需要什么样的财税法”、“如何让财税法在治国安邦中发挥最大效用”，并以理论指引实践，更好地发挥财税法在推进国家治理现代化中的贡献。

　　从某种程度上说，这并不是财税法功能本身的转型，而是其在市场经济与法治国家中本应有的样态。只是，过去的主观功能认识滞后于现实的需要，才导致其客观功能没有能够有效发挥。因此，我们力图从理论上推动对财税法功能主观认识的“回归”与“升华”。所谓“回归”，就是要改变过去只偏重其宏观调控功能的做法，还财税法以本来面目。所谓“升华”，就是要站在国家治理现代化的高度，完整地展现财税法在治国理政中的基石性地位，全面发掘其在经济、社会、文化等方面的功能。

　　二、正本清源: 财税法功能的认识误区及理论廓清在我国过去的一个阶段中，财税法被视为宏观调控法，财税法的宏观调控功能也被格外凸显。这种观点是有一定的思想和制度基础的。在改革开放“经济市场化”的目标下，财政被要求服务于政府完成“四个现代化”和“市场化”历史重任的需要。② 这很大程度上就使得财税法的经济功能被过分强调，特别是经济功能中的宏观调控被格外突出。追溯我国理论认识演进的历史脉络，对宏观调控作重新审视和理性考辨，有利于我们真正理解财税法功能全面拓补的历史逻辑。

　　( 一) 本土认识演进的历史脉络

　　新中国成立后，早期曾受苏联“货币关系论”影响，随后于20 世纪50 年代末确立了“国家分配论”。③ 在1978 年改革开放之后，财税职能的转型成为了学界的热点话题。1984 年后，在经济体制改革的大潮中，经济学界提出了“公共财政”理论，并最终为国家所接纳。④ 在此，我们可以梳理中央政策文件对财税功能的表述，展现观念变迁的动态过程( 见表1) :

　　表1 1949 年以来官方文件对财税( 法) 功能的表述财政

　　形态

　　时间政策表述及评价来源文件

　　国家

　　财政

　　1949 年

　　“国家应在……财政政策、金融政策等方面，……使各种社会经济成分在国营经济领导之下，分工合作，各得其所，以促进整个社会经济的发展。”

　　将财政作为经济发展的调剂工具。

　　《中国人民政治协商会议

　　共同纲领》

　　1951 年

　　“在继续保证国家财政经济工作统一领导、计划和管理的原则下，把财政经济工作中一部分适宜于由地方政府管理的职权交给地方政府。”

　　将财政视为国家管理经济的一种工作或职权。

　　《关于划分中央与地方在

　　财政经济工作上管理职权

　　的决定》

　　向公

　　共财

　　政转

　　型

　　1993 年

　　“运用货币政策与财政政策，调节社会总需求与总供给的基本平衡。”

　　“积极推进财税体制改革。”

　　改变财税无所不包的观念，将其作为经济工具。

　　《中共中央关于建立社会

　　主义市场经济体制若干问

　　题的决定》

　　1993 年

　　“理顺中央与地方的财政分配关系，更好地发挥国家财政的职能作用，增强中央的宏观调控能

　　力，促进社会主义市场经济体制的建立和国民经济持续、快速、健康的发展。”

　　强调“国家财政”和“宏观调控”。

　　《国务院关于实行分税制

　　财政管理体制的决定》

　　公共

　　财政

　　1998 年“积极创造条件，逐步建立公共财政基本框架。”

　　标志着从国家财政转向公共财政。

　　李岚清在1998 年12 月15

　　日全国财政工作会议上的

　　讲话

　　2003 年

　　“健全公共财政体制。”

　　“进一步健全国家计划和财政政策、货币政策等相互配合的宏观调控体系。”

　　公共财政框架下，仍然强调财政的宏观调控作

　　用。

　　《中共中央关于完善社

　　会主义市场经济体制若

　　干问题的决定》

　　2007 年

　　“深化财税、金融等体制改革，完善宏观调控

　　体系。”

　　财税被完全置于宏观调控之下。

　　党的十七大报告

　　164

　　中国法学2015 年第4 期

　　( 续)

　　财政

　　形态

　　时间政策表述及评价来源文件

　　公共

　　财政

　　2013 年

　　“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的

　　财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促

　　进社会公平、实现国家长治久安的制度保

　　障。”

　　开始从国家治理的角度认识财税功能。

　　《中共中央关于全面深

　　化改革若干重大问题的

　　决定》

　　2013 年

　　“财税体制在治国安邦中始终发挥着基础性、

　　制度性、保障性作用。”

　　进一步强调财税法对于治国理政的基石作用。

　　《深化财税体制改革总

　　体方案》

　　2014 年

　　“规范政府收支行为，强化预算约束，……，保障经济社会的健康发展。”

　　删去了“宏观调控”表述，体现以财税法规范

　　政府财政行为的观念。

　　新《预算法》

　　2014 年

　　“加强重点领域立法……加强市场法律制度

　　建设，编纂民法典，制定和完善……财政税收、金融等方面法律法规。”

　　将财税列入重点立法领域，定位为一项重要的

　　市场法律制度。

　　《中共中央关于全面推

　　进依法治国若干重大问

　　题的决定》

　　不难看出，在经济学理论推动实现由“国家财政”到“公共财政”的转型过程中，对财税职能的认识也长期只是从经济层面展开的，并且在近年来尤其强调其中的宏观调控职能，直到党的十八届三中全会重新发掘出了财税法对于治国安邦的基础性、支柱性功能。那么，究竟什么是宏观调控? 财税法的主要功能是宏观调控吗? 这些问题我们有必要从理论上加以廓清。

　　( 二) 宏观调控泛化的理论反思

　　宏观调控( macro-control⑤) ，是一个具有中国特色的、用来诠释政府与市场关系的关键词。⑥ 在西方，并不存在“宏观调控”的概念，通常表述为用“宏观经济政策”

　　( macroeconomic policy) 干预经济运行。⑦ 我国经济学界一般将其定义为: 在市场经济条件下，以中央政府为主的国家各级政府，为了保证整个国民经济持续快速健康地发展并取得较好的宏观效益，主要运用间接手段，对一定范围内经济总体的运行进行引导和调节的过程。⑧ 法学界对宏观调控的认识，基本援引自经济学界，认为宏观调控等于宏观经济调控，调控的主体是政府或国家，客体是国民经济总量，手段是宏观经济政策。⑨ 具体来说，包括“税率、利率、汇率等经济杠杆和其他财政、税收、金融、信贷、价格、工资等方面政策工具及其运用，特别是它们的综合运用。”?瑏瑠从历史角度看，“宏观调控”一词是伴随着我国建立市场经济而产生的。在1984 年的《中共中央关于经济体制改革的决定》中，首次运用了“宏观调节”一词。?瑏瑡这在当时是直接针对计划经济时期运用行政手段直接干预经济的做法而提出的，具有相当的进步意义。梳理自此以来近30 年的中央政策文件，可以看出国家对宏观调控态度的演变过程( 见表2) :