参见［英］亚当·斯密: 《国民财富的性质和原因的研究》( 下册) ，郭大力，王亚南译，商务印书馆1972 年版，第254 页以下。

　　参见曾康华: 《古典经济学派财税理论研究》，经济科学出版社2009 年版，第337 页。

　　参见［德］弗里德里希·李斯特: 《政治经济学的国民体系》，邱伟立译，华夏出版社2009 年版，第300-301 页。

　　参见毛程连主编: 《西方财政思想史》，经济科学出版社2003 年版，第47 页以下。

　　参见［美］保罗·萨缪尔森、威廉·诺德豪斯: 《宏观经济学》( 第16 版) ，萧琛等译，华夏出版社1999 年版，第5 页以下。

　　参见［美］詹姆斯·布坎南: 《公共财政》，中国财政经济出版社1991 年版，第13-15 页。

　　具有三项基本职能，即: 资源配置、收入分配和稳定经济。?瑐瑥这一论述为我国学界普遍援引，教科书也多采纳此说。?瑐瑦也有学者在此基础上略加改造，提出财政职能为“配置、稳定与再分配”?瑐瑧，或是“提供公共服务、调节收入分配、实施宏观调控”?瑐瑨，以及“社会公共资源的配置职能、社会总供求的调控职能、效率与公平的协调职能、和谐社会环境的保障职能、促进经济长期增长的制度供给职能”?瑐瑩等。这些观点在形式上有所不同，但内容上大体没有超出马氏的论述。总体上看，资源配置、收入分配与稳定经济，基本上涵盖了当前经济学界对财政职能的主流观点。值得注意的是，“宏观调控”仅能对应“稳定经济”一项的要求，而财税最为基础性的职能其实是资源配置，更具体地说就是组织财政收入并进行公共开支———这是财税之所以出现的动因。

　　( 二) 超越: 财税视野中的国家变迁

　　财政领域的研究横跨经济学、政治学、社会学、法学等多个学科，过去我们仅仅看到了“财政经济学”的方面。而财政社会学为我们提供了在经济学之外认识财税功能的新视角。他们的主要思路是探索财政如何为社会所决定，财政又如何对经济组织、社会结构、精神文化乃至国家命运产生影响。20 世纪初，奥地利学者葛德雪( ＲudolfGoldscheid) 在批评经济学的财政技术化倾向基础上，以西方国家从中世纪向近代转型的过程为例，论述了一个具有重要意义的观点: 财政对国家和社会的演进具有决定性的影响。?瑑瑠熊彼得( Joseph A． Schurnpter) 在《税收国家的危机》中进一步指出，现代国家因财政而生，而国家又对财政进行了深刻的塑造。他精辟地阐述道: “财政的历史能使人们洞悉社会存在和社会变化的规律，洞悉国家命运的推动力量。”“一旦税收成为事实，它就好象一柄把手，社会力量可以握住它，从而改变社会结构。”?瑑瑡这种思路启发我们从国家层面出发来观察财税问题，发掘财税法在国家变迁与社会转型中的重要作用，由此，我们对财税法功能的认识也或可由此跃升上一个新的台阶。

　　从起源上看，财政是人类社会发展到一定历史阶段的产物，随国家的产生而产生。?瑑瑢在封建国家中，财税的主要功能就是组织收入，以满足统治者的需求。在中国“普天之下莫非王土”的观念下，财政不过是君王的“私财”。在中世纪的欧洲，尚未产生民族国家的概念，只有大大小小的领地，而财政的用途也就是供养各级领主及其家族。因此，如王曙光、周丽俭、李维新主编: 《公共财政学》，经济科学出版社2008 年版，第63 页以下。

　　王雍君主编: 《公共财政学》，北京师范大学出版社2008 年版，第68 页以下。

　　高培勇: 《公共财政: 概念界说与演变脉络———兼论中国财政改革30 年的基本轨迹》，载《经济研究》2008 年第12 期。

　　郭代模、胡定荣、杨舜娥编著: 《当代中国理财思想———新中国财长理财思想初探》，中国财政经济出版社2014 年版，第176-181 页。

　　ＲICHAＲD A． MUSGＲAVE ＆ ALAN T． PEACOCK ( ED． ) ，CLASSIC＇S IN THE THEOＲY OF PUBLIC FINANCE，at 202-213 ( The Macmillan Company，1958) ．

　　Ｒ． A． Musgrave，Schumpeter’s crisis of the tax state: An essay in fiscal sociology，2( 2) ，Journal of Evolutionary Economics．89，113，( 1992) ．

　　参见前引?瑐瑦，王曙光、周丽俭、李维新书，第7 页。

　　在封建时代“所有权者国家”?瑑瑣的框架下，财税的功能定位也只能是“家计财政”，自然也不可能形成现代意义上的财税法。

　　通过围绕税收法定的艰苦斗争，西方实现了从封建国家到民主国家的历史转型。

　　有意思的是，封建时期不同国家财政组织收入具体方式的差异，也导致了后来民主政治发展进程的区别。?瑑瑤在近代市场经济和“夜警国家”( Nachtw?chterstaat) ?瑑瑥的背景下，财政的主要功能仍然是组织收入，但目标不再是满足私欲，而是维持一个最低限度的政府，因此也被称为“公共财政”。此时，基于私人财产权保护的确立，现代意义上的税法也逐渐形成，其功能主要是消极意义上的，即控制国家征税权，防止其过分侵犯私人财产权。

　　相应地，“所有权者国家”也演变为了“税收国家”。?瑑瑦从1870 年以来，两次世界大战使得财政收支水平激增，其中1960 年至1980 年期间增长最为迅猛。?瑑瑧在现代市场经济和“社会国家”( Sozialstaat) 中，公共财政的职能范围迅速扩张到提供公共产品、调节收入分配、稳定宏观经济等方面，财政权也因此表现出明显的权力性和公共性。?瑑瑨在这一背景下，财政法应运而生，其功能也不再仅限于消极的防止侵害私权，而是更多地体现为如何保障和实现积极权利。此时的“税收国家”已经进一步在支出面演化为“预算国家”?瑑瑩，并在整体上表现为“财政国家”。?瑒瑠进一步看，财税也是历次国家转型背后的重要推动力，是隐藏在大部分重大历史事件———国家的繁荣与贫穷，起义与革命，自由与奴役，以及大部分战争背后的自明之理。?瑒瑡这一点在美国19 世纪末期转向社会福利国家的过程中体现得相当明显。在南北战争后，美国经济保持着快速的增长，财政规模也日益扩张，但与此同时收入分配状况却不断恶化，腐败现象也愈演愈烈。资料显示，到1900 年，占美国人口1% 的富人拥有“所有权者国家”意指国家乃统治者之家财。

　　这是诺尔伯格( Zolberg) 等学者的观点。他指出，英国的君主主要通过对贸易进行征税来获得收入，这促进了英国议会民主制度的发展。而法国主要是对固定的资产( 例如盐矿和土地) 进行征税，这导致了君主专制的发展。

　　夜警国家( Nachtw?chterstaat) 和社会国家( Sozialstaat) 是萨孟武提出的近代国家类型区分，前者的特征是国家职能局限在国防、治安、秩序等最低限度内，后者的国家职能则大幅扩展到经济、社会和文化领域。参见萨孟武: 《政治学》，台湾三民书局1988 年版，第34 页以下。

　　税收国家与所有权者国家之区分，主要在于税收国家承认私有财产权，纳税义务人之经营基本权活动受宪法保护。

　　参见葛克昌: 《国家学与国家法》，月旦出版社股份有限公司1996 年版，第178 页。

　　VITO TANZI AND LUDGEＲ SCHUKNECHT，PUBLIC SPENDING IN THE 20TH CENTUＲY: A GLOBAL PEＲSPECTIVE，at 22 ( Cambridge University Press，2000) ．在“无行政即无现代之社会生活”的情况下，财政已经成为影响行政行为、进而影响民众福祉的最重要因素。易言之，财政权已从附属于行政权的角色，反客为主，成为行政权实际存在并得以实施的基础。参见蔡茂寅: 《财政作用之权力性与公共性———兼论建立财政法学之必要性》，载《台大法学论丛》第25 卷第4 期。

　　“预算国家”概念最早由王绍光提出，系指具有现代预算制度的国家。参见王绍光: 《从税收国家到预算国家》，载《读书》2007 年第10 期。

　　“财政国家( Finanzstaat) ”系金钱作为国家核心要素之同义词，其系从国家财政功能面向观察国家实际需求之特征，而作为宪法之团体。参见黄俊杰: 《财政宪法》，翰芦图书出版有限公司2005 年版，第91 页。

　　参见［美］查尔斯·亚当斯: 《善与恶———税收在文明进程中的影响》，翟继光译，中国政法大学出版社2013 年版，第9 页。

　　美国财富的87%，而人口中的约1 /8 生活在极度贫困中，贫富悬殊已经相当恶化，这段“金玉其外败絮其中”的时期也因此被称之为“镀金时代”( The Gilded Age) 。而在其后的“进步时代”( The Progressive Era) 中，美国正是以财税为主要抓手，采取了以1921 年《预算与审计法》为代表的一系列措施，成功地缩小了收入分配差距，实现了对腐败的有效治理，完成了国家现代化的平稳转型。

　　可见，在文明演进的视野中，财税在不同国家形态下表现出不同的功能，而且在国家形态变迁的过程中往往也发挥着推动甚至是决定性的作用，二者呈现出交相辉映的互动态势( 见表3) 。从国家变迁的历史进程中，可以看出，财税法最早且始终如一的功能是组织收入，并随着经济社会的发展而逐渐将功能扩展到诸多方面。财税并非只是单纯的经济事务，其功能涵盖了国家治理的政治、经济、社会三大子系统，着实堪称为“国家治理的基础”。

　　表3 财税法功能与国家形态的互动演进

　　国家形态财政形态财政国家形态财税职能财税法功能王权国家家计财政所有权者国家组织收入尚未形成夜警国家公共财政税收国家组织收入消极控制权力社会国家公共财政预算国家

　　除组织收入外，还具有广泛

　　的政治、社会、经济职能

　　既有消极控制，又有

　　积极给付

　　( 三) 提炼: 财税法功能的理论检视

　　讨论财税法与国家形态的互动关系，让我们得以从国家治理的高度来理解财税法的功能。在我国，由于经济学对财政的研究起步较早，而财税法学则发端较晚，故而学界长期以来只偏重研究经济层面的“财税职能”。?瑒瑢财税法长期被认为居于辅助和次要地位，应当服务于不同历史条件下财政活动的内在需要，是从属性的，没有独立价值。

　　因此，学界多见有“财税职能”的研究，而罕见对“财税法功能”的探讨。其后，法学界开始认识到财税法具有“财政权力授予、权力规范、权力监督功能”，这是一大进步，但仍然只是对财税法的功能作形式化的理解，并且是从国家权力出发来论述的。

　　更加深入地看，在财税法功能演进的过程中，有两条线索贯穿始终: 一是社会财富总量不断增加?瑒瑣，二是私权利( 尤其是私人财产权) 保护不断加强。其实，这两点又是相辅相成的，正是因为社会财富日益丰富，才需要更好地保护私人财产; 也正因为私权保173

　　财税法功能的定位及其当代变迁

　　?瑒瑢

　　?瑒瑣

　　一个例子是，学界有观点认为，预算法是“经济宪法”，这就只从经济层面来理解财税法的功能。其实，预算法绝不仅只有经济功能，它还涉及到规范政府收支行为等政治功能，以及促进稳定与公平的社会功能，应该是一部“财政宪法”。

　　根据国家统计局数据，改革开放以来，我国国内生产总值由1978 年的不到4 千亿元迅速跃升至2014 年的63． 6 万亿元，在规模上增长了超过170 倍。

　　护带来的“定纷止争”与产权激励，才推动物质生产的不断发展。而财税法作为分配社会财富的法律，其功能范围自然也不断延展和丰富，除了一以贯之的组织收入之外，还增加了经济、政治、社会等方面的职能。与此同时，财税法的立场也从权力本位走向权利本位，从“管理”转向“法治”，从“治民之法”转向“治权之法”，从最初服务于财政权的技术工具演变为控制和规范公共财产权以保障和实现私人财产权的“理财之法”、“强国之道”。甚至可以说，“财税职能”只是“财税法功能”的一个方面，或者说是从经济学的单一角度得出的财税法功能。而范围延展与立场转型，就是“财税法功能”相比于“财税职能”的超越之处。

　　在“四个全面”的新阶段，财税法作为牵动经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等所有领域的综合性制度安排，是事关国家治理体系和治理能力优劣的基础性、支撑性的重要要素。应当看到，现代社会需要综合治理、多管齐下，单一的经济措施很难消解错综复杂的矛盾与难题。例如，面临着收入差距拉大、腐败形势严峻等问题，单强调发展经济或宏观调控是无法奏效的，这需要在政治上清晰设定理财规范、强化财政问责，稳步调节收入分配，从各个方面统筹推进才能克尽全功。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出: “科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。”《深化财税体制改革总体方案》进一步指出: “财税体制在治国安邦中始终发挥着基础性、制度性、保障性作用”。这里的“财税体制”，主要就是指财税法，因为法律是制度的最高和最优形式。以上两个政策表述，实际上从国家治理的高度，阐述了官方对财税法功能的基本定位。

　　因此，我们对财税法的功能不应只作形式上的界定，还应从实质意涵上加以发掘;不应只包括经济层面，还应涉及到政治、社会等层面; 不应只从国家视角论述，还应体现社会本位和权利本位的要求。申言之，我们需要对财税法功能进行全面的检视，综合考察其在经济、社会、政治方面的功能。当然，需要说明的是，财税法在生态、文化、党建等方面也具有相应功能，不过这些功能不表现为主要方面，故而本文仅着重讨论经济、社会、政治三大功能。而在方法论上，我们也应特别注意“跳出财税法本身来看财税法”，从依法治国、富民强国的角度来认识财税法的功能。

　　具体来说，在政治功能方面，财税法要规范政府的理财行为，包括财政体制和财政收入、支出和监管行为。由于这主要指向政府的政治权力和公共职能以及国家机关的相互关系，故而属于政治层面; 通过规范理财行为，可以实现财税法在经济、社会方面中的功能。基于前文研究成果和政策文件表述，这集中体现为促进社会公平的社会功能和保障经济发展的经济功能; 而财税法的终极功能，可以提炼为“理财治国”。?瑒瑤在法治视野下，理财就是治国。因为改变国家取钱、分钱和用钱的方式，就能在很大程度上改174

　　中国法学2015 年第4 期

　　?瑒瑤刘剑文、侯卓: 《理财治国理念之展开》，载刘剑文主编: 《财税法论丛》( 第13 卷) ，法律出版社2013 年版，第4 页以下。

　　变国家做事的方式。如果能通过财政制度重构，改进国家的理财水平，也就可以在很大程度上提高国家的治理水平。?瑒瑥财税法作为国家治理的基础和重要支柱，其终极目标正是在政治、经济、社会等方面综合发力，通过依法理财、科学理财和民主理财，来实现国家的规范治理与有效治理。

　　四、理财治国: 财税法“三位一体”功能协同发力在“四个全面”的新阶段下，财税法的功能可以表述为: 规范理财行为，促进社会公平，保障经济发展，从而实现国家长治久安。当然，这只是一种学理上对财税法主要功能的提炼，而未必面面俱到。

　　( 一) 规范理财行为

　　作为一种公共财产法，财税法的直接功能就是理好公共之财，既要“定纷止争”，又要“物尽其用”。?瑒瑦由于理财行为实质上就是对社会资源的分配与再分配，这一功能从另一角度看其实也就是在以法治方式来优化配置资源。在规范理财行为的功能上，财税法主要是以财政法定的方式来实现的，即构建覆盖财政基本体制和财政收入、支出、监管的科学法律体系，并引导和约束财政权在这一框架内运行，以理财行为的法治化来确保其规范化。应当看到，在规范理财行为的过程中，财税法实际上是在处理中央与地方、立法与行政等主体间的关系，预算审批、财政收支划分等理财问题其实都是关涉国家政治架构与运行的根本性问题。可见，财税法的政治功能极为重要。这一功能可以分解为以下两个层面:

　　一是在财税体制层面。财税法可以通过规范透明的预算来构建约束不当财政行为的防线。以新《预算法》为例，其将立法宗旨从过去的“宏观调控”转变为“规范政府收支行为”，在一定程度上加强了人大的预算审批权和预算监督追责机制，并首次明确将“预算公开”写入法律规定，让预算从“政府的管理工具”变为“监督政府的工具”，实现了从“治民之法”向“治权之法”的历史性转型，这就充分体现了财税法规范理财行为的功能。同时，财税法还通过建立法治化的政府间财政关系来明确划分理财行为的权责归属。在“财权与事权相匹配，事权与支出责任相适应”的原则指导下，应当先界定中央与地方的事权，再据此相应划分财源。尤须指出的是，鉴于目前已经适度放开地方政府发债权，很有必要树立对地方的“刚性”预算约束，避免产生不负责任的财政后果。?瑒瑧二是具体的财政收入、支出和监管层面。财税法能够实现财政收入的法定控制。

　　王绍光、马骏: 《走向预算国家: 财政转型与国家建设》，载马骏、谭君久、王浦劬主编: 《走向“预算国家”: 治理、民主和改革》，中央编译出版社2011 年版，第5 页。

　　刘剑文、王桦宇: 《公共财产权的概念及其法治逻辑》，载《中国社会科学》2014 年第8 期。

　　ALAN J． AUEＲBACH ＆ DANIEL N． SHAVIＲO( ED． ) ，INSTITUTIONAL FOUNDATIONS OF PUBLIC FINANCE，at175-176 ( Harvard University Press，2008) ．在落实税收法定原则的基础上，应当将收费、政府性基金、彩票、公债和国有资产收益都纳入法定范围。不过，对于权力性和强制性越弱的财政收入类型，法律通常越放宽实体约束，而侧重程序规范; 财税法能够提高财政支出的绩效水平。在实体上，财税法通过预算的政治过程，实现对财政支出的民主控制，进而优化财政支出结构，使之朝向教育、医疗、社保、环保等民生领域倾斜。在程序上，则强调程序正义、信息公开和公众参与，以期在财政支出中实现不断减少专横和武断，形成一种回应型的、责任型的法律秩序; ?瑒瑨财税法还能够强化财政监管的刚性约束。对我国而言，推动财政监督的转型，关键的一点是加强财政问责，通过“惩前”的手段以达到“毖后”的目的，从而约束理财行为不逾矩、不缺位。