2.1农村环境立法不健全

　　2.1.1立法指导思想狭隘首先，我国在垃圾污染防治的立法过程中大多关注城市生产、生活垃圾和工业垃圾的污染防治，并出台了相当数量的法律法规，就浙江省而言，有《浙江省市容环境卫生条例草案》、《浙江省固体废物污染环境防治条例》等，而有关农村环境方面的立法很少。这种重视城市立法、忽视农村立法的指导思想也阻碍了农村生活垃圾的整治。

　　其次，立法者在立法过程中对农村居民的环境权保护不够，既没有详细地对农村居民受到垃圾污染侵害后的救济手段进行规定，也没有在法律中规定农村居民对生活垃圾处理的公众参与制度。

　　另外，我国固体废物的立法理念还未完全脱离末端治理的思想。在已经出台了《中华人民共和国循环经济促进法》（以下简称《循环经济促进法》）、《中华人民共和国可再生能源法》（以下简称《可再生能源法》）等法律的情况下，一些旧的部门规章和地方性法规规章没有与循环经济的理念相衔接。这样既不利于农村生活垃圾污染的防治，也不利于社会的可持续发展[4]。

　　2.1.2立法粗糙，过于原则化关于生活垃圾治理的法律规范过于分散，整体层级不高，同时也缺乏配套措施。作为我国的农业根本大法，《中华人民共和国农业法》（以下简称《农业法》）涉及到了农村生活的方面，该法第八章“农业资源与农业环境保护”以农业生产资源和环境保护为内容，却未提及农村生活垃圾的整治。

　　我国《固体废物污染防治法》第49条规定：农村生活垃圾污染环境防治的具体办法由地方性法规规定。该条款对农村生活垃圾污染环境立法做了授权性规定，但实际上并未得到有效实施。

　　《浙江省固体废物污染环境防治条例》第27条规定：农村生活垃圾的清扫、收集、运输和处置实行村收集、乡镇中转、县（市、区）处置的原则。乡镇人民政府应当统筹规划并组织建设农村生活垃圾收集设施、垃圾集中存放点和垃圾中转站。不具备集中处置条件的，经县级环境卫生行政主管部门同意，可以就地无害化处理生活垃圾。各级政府应当对农村生活垃圾的清扫、收集、运输和处置费用给予财政补助和支持。该规定虽然考虑到了偏远山区、海岛的农村生活垃圾处理问题，但没有具体的垃圾处理方式，像这种条款适用于很多地方性法规。《江苏省固体废物污染环境防治条例》第23条中规定：设区的市、县（市、区）人民政府应当建立和完善农村生活垃圾组保洁、村收集、乡（镇）转运、县（市、区）集中处置的机制，对农村生活垃圾的清扫、收集、运输和处置给予财政补助和支持。乡（镇）人民政府应当加强对农村生活垃圾清扫、收集、转运的组织实施工作。这两个条款大同小异，很显然两者互相抄袭或是照搬相关环境保护法律法规中的原则性规定，根本无法结合当地实际情况得到全面有效的应用。

　　2.2农村环境监管机构不完备

　　根据现行《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》），我国环境监管机构只设到县级，绝大部分乡镇没有配备专门的环境保护机构或监管人员，环境监管基本处于无序状态。一方面，因为管理部门之间职责划分不清，一个垃圾处理项目可能由数个部门共同管理，共同经营；一旦项目运行中出现纠纷，则会相互推诿责任[5]。另一方面，基层环保部门在执法时缺乏足够的法律依据，要实行处罚等监管措施都很困难，主动开展生活垃圾整治工作更加不可能了。同时大多数乡镇没有环保人员，乡镇环保基本处于“无人管环保、无力管环保”的状态；只有在上级领导检查时才应付一下，即使环境部门在线监管，对造假和设备运行状态也缺乏监管力度，公共卫生安全得不到有效保障[6]。

　　2.3农村生活垃圾整治的法律救济不足

　　由于每个人都有将自己的生存空间和资源向外拓展的天性，在一些公共利益处于无人管理和产权不清的状态下，每个人都会榨取公共资源为己所用。如果公共利益或产权不清的纠纷利益受到了侵害时，谁会愿意成为诉讼主体的原告呢？谁来承担诉讼成本呢？

　　首先，依据我国法律的规定，民事诉讼主体必须是“直接受害人”和行政相对人或作为自然资源所有者的国家具备私益诉讼的原告资格。唯一明确的公益诉讼是针对危害国家利益、社会公共利益的犯罪行为，授权检察机关向人民法院提起刑事诉讼[7]。

　　其次，纵使有些受害人可以进入诉讼阶段，但诉讼成本，诉讼时间，大量的人力、物力和财力投入使他们无奈地选择了放弃，结果导致大量环境侵权案件因受害人的不诉而得不到处理。

　　其三，环境问题是相互联系的整体，需要从全局角度加以考虑，而我国目前的诉讼模式主要是分散的、个别的救济，无法从根本上保障农民的环境权益[8]。

　　3国外环境污染防治法律制度的启示

　　3.1垃圾押金返还制度

　　押金返还制度是指消费者购买的商品价格中包括了一部分押金，当商品使用后，消费者可以把商品垃圾退还给有关部门，并取回押金。目前美国有十一个州利用押金返还制度对铅酸电池等有毒有害物质进行回收。通常，消费者在新电池购买的7～30天内向原零售商出示押金证明（销售收据），就可以凭旧电池获得返还金，而返还金是以消费者购买新电池时获得折扣的形式来体现的。这一制度的实施使得电池中铅的回收率显著提高（已超过88%）。押金返还制度在垃圾管理上的应用类似于对可产生垃圾的产品征收消费税，以实现垃圾源头减量化；在垃圾回收时进行补贴，以保障部分资源垃圾的回收再利用，或保障有害垃圾不随便丢弃。因此，在押金返还制度的作用下，可以实现减少处理成本与增加垃圾回收率的双重目标[9]。由于我国农村居民普遍具有节约的习惯，只要确立合理的押金标准，这种通过经济诱因引导农村居民主动交回废物的外部成本内部化方式是非常可行的。

　　3.2垃圾收费制度

　　芬兰、比利时、法国、英国以及我国的台湾地区等都已经建立了较成熟的城市生活垃圾处置收费制度。在收费主体上，由于许多发达国家和地区垃圾产业化程度较高，有些城市采用专门公司收取垃圾处理费，而不是由政府部门收取并支配，打破了行政性收费的传统模式。再次，国外多渠道的收费途径也为收缴率的提高提供了有力的保障，如将垃圾处理费纳入水、电费中一并缴纳，英国则设立专门的缴费卡，德国与银行转账系统直接联网等方式。日本、新加坡等国对违法者的惩罚措施也作出了明确的规定，对逾期未交垃圾费的采取断水、断电、罚款等惩罚措施[10]。《浙江省固体废物污染环境防治条例》第二十条也规定了污染者的付费原则，但这个费用主要是处置垃圾的费用，而没有规定惩罚措施，也没有详细地规定费用缴纳的方式，上述国家的做法值得我们学习和借鉴。

　　3.3循环经济制度

　　德国是世界上循环经济发展水平最高的国家之一，垃圾再利用行业每年创造的价值已超过410亿欧元，生产行业的垃圾被重新利用的比例平均为50%[11]。德国循环经济的发展历程可划分为废物末端处理、以循环为目的的废物减量化、废物减量化+无害化及废物减量化+无害化+资源化4个阶段。1972年德国颁布了《废弃物管理法》，通过建立垃圾中心处理站对垃圾进行有效的末端处理。1991年通过了《包装条例》，实行谁生产利用包装谁就应该回收包装，实现废物的减量化；其双向系统（DSD），也称为绿点公司，就是专门从事废物回收的公司。1996年，德国提出了《循环经济与废弃物管理法》，对无法循环利用的废物进行无害化消除后再填埋，禁止堆放未处理过的垃圾，最终逐步实现废物的资源化。

　　我国目前农村生活垃圾中包装垃圾占有很大的比例，可以借鉴德国的双向系统，促进企业在包装产品时考虑收费和末端处理问题，农民在消费的过程中选择包装简易、有绿色标记的产品，摆脱原来的末端处理方式。

　　4浙江省农村生活垃圾整治的法律对策

　　4.1立足生态文明，强化农民环保意识

　　生态文明是指人类作为主体在认识自然和改造自然过程中所取得的积极成果，它表现为人类能够依据规律建立和保证与自然和谐的关系，使人类在这种和谐的关系中存在和发展[12]。生态文明村镇的建设离不开广大村民的积极参与，要建立良好的公众参与机制。所以在立法中，对于随意丢弃、倾倒或填埋生活垃圾的行为应当规定相应的法律责任，包括民事责任、行政责任和刑事责任；在宣传上，要加强宣传力度，拓宽宣传途径，从单一的墙体宣传转化为利用电视、广播等媒体进行宣传；在信息公开上，定期举行一些座谈；设置环境监督的热线，或者从志愿者、民间团体中招募监督员等。

　　4.2建立健全相关法律规范

　　目前，我国没有农村生活垃圾管理方面的立法，因此首要任务是建立相关法律规范。首先，要树立正确的立法理念，以可持续发展为指导思想，以达到完整的循环经济系统为目标，将“三农”问题的解决纳入整个国民经济发展规划中，充分考虑农村与城市的关系，农民和城镇居民的差别。

　　其次，农村生活垃圾管理是一个很具体且跟当地状况紧密联系的活动，仅有全国性的法律难以摆脱空泛不易实施的窠臼。国务院可制定《农村村容和环境卫生管理条例》，以此作为其他地方性立法的总体指导意见，再建立省级地方性法规。但《浙江省固体废物污染环境防治条例》针对的主要还是城市垃圾管理问题，对农村涉及较少，而且很宽泛，属于一般法的范畴，而农村生活垃圾管理的相关法律应该定位于特别法的范畴[13]。