（二）"低调"探索与"高调"推广的行动策略

　　与"摸着石头过河"的行动策略相对应，民政部门在实践探索的初期，在处理与媒体的关系时，采取了"不报道，不声张，不宣传"的"三不"行动策略。而在这项探索赢得了基层政府的认可和相关部门的支持，实现了多方共赢之后，民政部门一改"三不"策略，加强了对外宣传工作。因为，作为一项创新性实践，民政部门在推进该项服务的过程中需要利益相关者了解、宣传、认同、支持，只有这样才能争取该项服务得以存在的"合法性"，才能保证该项服务的可持续运作。正如彼得·伯格与托马斯·卢克曼[21]所言，一项创新性的制度在合法化的过程中，也需要证明并回答"何以如此"的问题。

　　据孙某回忆，经过媒体的报道和社会上的宣传，老百姓才觉得政府是在为他们做好事。在媒体报道之后，召开了区长办公会议，就在2004年5月份，财政就决定支出30多万元用于购买居家养老服务。到现在，只要预算出来之后，财政就会给钱，财政局的领导认为，财政局的钱如果像养老服务这样用那就用得值。

　　正是由于地方及中央媒体的正面报道④，国内外学者的积极肯定，全国老龄办的认可，各地慕名而来的参观考察团络绎不绝，这些都使相关的职能部门和基层政府逐渐意识到该项实践探索在当地乃至全国的价值与意义，从而更加积极地支持民政部门的这一探索。在此背景下，Y区的民政部门转向了"高调宣传"。2006年11月民政部社会福利和社会事务司与南京市民政局、Y区人民政府联合主办了"依托民间养老组织，推进社会化养老服务研讨会"，来自国内外各高校的专家学者，以及20个省市民政、老龄部门的工作人员，对该区依托民间养老组织推进居家养老服务的经验进行研讨，并给予了高度评价。

　　（三）积极培育民间养老组织成长的行动策略

　　扶持并培育民间养老组织是该项探索得以有效实施的组织保障和必要前提条件，从访谈的情况来看，Y区的民政部门主要采取了或购买服务，或替民间养老组织租赁场地免费供其使用的扶持策略。民政部门以每年40万元的租金，租下了1 000平方米的房屋，租期为10年，无偿供民间养老组织使用。这种扶持方式不仅为民间养老组织提供了固定的办公场所，而且为其开展更多的公益性服务创造了必要的条件，还为其创收以弥补公益性服务资金的不足和不断拓展居家养老服务的内容提供了可能。如Y区的民间养老组织充分利用民政部门提供的社区服务站，开设"心理茶吧"，通过"饮茶聊天"方式，对一些独居、空巢老年人开展精神慰藉和心理疏导服务，积极探索社区老年精神关爱服务新模式。

　　民政部门培育民间养老组织的效果如何，不仅取决于财政投入的多少，而且取决于民政部门对待民间养老组织的态度及合作过程中的沟通方式。从Y区的个案经验来看，该区的民政部门注重吸纳民间养老组织的合理建议，并适时地将它转化为政策，以完善政府购买居家养老服务的政策内涵。譬如，冬天老人洗澡的服务项目，最初就是由民间养老组织提出的。又如，民间养老组织在服务的过程中，发现一些老年人还照顾着残疾的子女，就建议民政部门将"老养残"家庭作为重点关注的对象。

　　（四）积极构建政策支持联盟的行动策略

　　政策实践是一项系统的工程，它不仅需要采用适当的推进策略，还需要相关参与主体的配合与支持。Y区的民政部门在创新居家养老服务供给的过程中，采取了积极构建政策支持联盟的行动策略。这一支持联盟的参与主体包括了专家学者、基层政府、劳动保障部门、社区居委会、民间养老组织、服务投递者、服务接受者、大众传媒等。

　　从访谈的情况来看，民政部门为了辨清老年服务的发展方向，明晰政府的责任，提升决策的科学性，积极主动地与当地专家学者合作。为了赢得基层政府的认可、劳动保障部门的资助、社区居委会的支持以及老人的认同，民政部门积极建议民间养老组织招聘城市下岗失业的"4050"人员作为居家养老服务的投递者。这一策略不仅解决了Y区部分"上有老下有小"的"4050"人员的"养家糊口"问题，而且有力地支持了基层政府、劳动与保障部门和社区的再就业工作。而这些"4050"人员与老人在语言、生活习惯等方面具有较多的相似性，这为服务关系的建立与维护创造了有利条件，一定程度上降低了彼此接纳的时间成本[22]。而服务双方在居住空间上的接近性，更使老人在急需人帮助时，服务投递者能够及时地赶到现场提供服务。正如研究者范明林、张钟汝所言，"邻里之间知根知底很方便，再加上住得很近，叫起来也方便"[23]。这些做法都赢得了服务对象的认可与支持。

　　六、结论与讨论

　　从南京市Y区的个案经验来看，在中国现行的老龄工作体制下，民政部门虽然拥有的权力与资源有限，但面对老年服务供需矛盾日趋紧张的客观事实，也面临着诸多的发展机遇。民政部门能否抓住发展机遇推进养老服务事业的发展，不仅取决于各级政府对养老服务事业的态度，而且取决于民政部门在养老服务供给机制上能否有所创新。只有通过创新服务供给，才能提高有限资源的利用效率，才能赢得更多的财政资助，从而推进养老服务事业的发展。对Y区的民政部门而言，增加养老服务供给的方案是多元的，他们之所以抛弃了传统的做法而选择创新，是多种因素综合作用的结果。它包括Y区的区域位置、财政状况、人口老龄化程度、养老服务供需矛盾、突发事件、民间养老组织状况等，这其中也离不开民政部门积极主动的探索与实践。这种探索表现在民政部门积极适应政府执政理念及执政方式的转型，对既有供给方式的缺陷与不足的洞察和批判，对养老服务发展趋势的准确判断，也体现在民政部门四处考察学习，积极思考并借鉴港澳台和日本在养老服务方面的经验的举动上。民政部门在思想观念上的转变与调整为居家养老服务供给机制的创新提供了思想基础，也在一定程度上决定了居家养老服务供给机制创新的方向。在新的养老服务供给机制运行的过程中，一方面，民政部门积极争取并整合尽可能多的参与主体，如专家学者、劳动保障部门、大众传媒、民间养老组织、社区居委会等，为实践探索创造了良好的舆论环境，社会支持系统，科学决策机制和高效的服务供给组织；另一方面，运用一些行动策略来降低探索、改革的风险和成本，并在探索与改革中不断完善相关的规则与服务内容，在宣传推广和完善中不断扩大该项服务的规模，以推动该项服务的可持续发展。民政部门积极构建政策的支持联盟，为民政部门克服老龄管理体制的瓶颈制约，推进居家养老服务供给机制创新实践，提供了人力、资源及组织保证。而民政部门采取的稳步推进的策略，是提高该项创新成功率的重要保证。

　　尽管民政部门在探索中赢得了多方主体的支持，但这并不意味着各参与主体间没有矛盾与冲突。如民政部门将有限的养老资源用于与民间养老组织合作，这也引发了街道、社区居委会的不满和抵制。即便在民政部门内部，一些人对其与民间养老组织的合作也心存诸多疑虑和担忧，诸如民间养老组织对财政补贴资金的使用是否规范等问题就是他们的忧虑所在。与此同时，民政部门在创新养老服务供给机制的初始阶段受经费、政策、经验等多方面制约，未能在政府购买服务的方式与服务投递者的待遇等问题上给予民间养老组织对等的谈判权利，这在一定程度上限制了民间养老组织激励机制的有效发挥，也直接导致服务投递者的待遇偏低和合法权益得不到有效保障。作为服务供给终端的服务投递者存在因用工方未与其签定劳动合同，未交医疗、养老保险等问题而对民政部门不满，继而出现多次试图通过上访以维护权益的情况。可见，民政部门创新居家养老服务供给机制的工作并非一蹴而就，而是需要各参与主体在探索、推进的过程中，不断地弥合彼此观念上的差异，调整彼此的合作方式，构建彼此的利益关联，化解彼此的利益矛盾，增进彼此的互信，在不断地探索、调整、磨合的过程中，调适彼此的关系，完善居家养老服务的供给机制。

　　值得注意的是，本文所探讨的个案经验是以特定的条件作为前提与基础的，如南京市Y区基层政府和财政部门强有力的政策和财政支持，这是民政部门创新居家养老服务供给的前提选择；基层政府、民政部门和民间养老组织的负责人开阔的视野和积极创新的意识，是民政部门创新的必要条件；选择一个公信度较强，服务输送能力较强的民间养老组织，是决定该项制度能否成功的关键因素；突发性事件为民政部门的创新提供了契机；基层政府、民政部门与民间养老组织等多方主体良好的互动关系，是化解合作过程中的问题以及推进该项制度不断完善的必要保证。

　　注释：

　　①本研究所指的民政部门特指南京市Y区民政局及下属的老龄办等。

　　②2000年该区60岁及以上的老年人口占常住人口的11.43%，2005年增长到14.57%，五年增长了3.14个百分点，老年人口的增长幅度比总人口增长快32.98个百分点。2004年，该区养老床位只有170张，每千名老人的养老床位只有2.2张，全市倒数第一。

　　③据2008年底统计，全区养老床位总数已从2003年的不到200张增至1 500余张，2010年，该区的养老床位已增至2 368张，民营养老机构的数量以及床位数均占该区90%以上，已撑起Y区养老福利事业的大半壁江山。

　　④《人民日报》（2005年10月12日A5版），《人民政协报》（2007年7月30日A3版），中央电视台焦点访谈栏目（2007年11月19日晚），财经频道《中国国情报告》"人口篇"（2008年10月）等，对Y区的做法都给予了报道。

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