一、研究问题的由来及目的

　　当前，养老服务供给不足已成为影响家庭稳定、代际和谐的重大问题。为此，党的十七届五中全会提出了"优先发展社会养老服务体系"的要求。相关部门也编制并通过了《中国老龄事业发展"十二五"规划》、《社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）》等文件。这些发展规划的核心议题是如何通过法律规范、政策引导、财政扶持、组织培育、人才培养等方式，吸引社会力量参与养老服务的供给。这不仅需要各级政府落实社会管理和社会服务的职能，更需要相关的职能部门抛弃"政府包办"和"过度市场化"的做法，通过体制与机制的创新，整合各类资源，提供有效的服务供给。但现行的老龄事业的管理体制存在着机构重迭、资源分散和政出多门的问题，这些问题都在不同程度上制约着养老服务供给机制的创新。

　　近年来，南京市Y区的民政部门①为缓解养老服务供需日趋紧张的矛盾，积极探索向民间组织购买居家养老服务的路径，拨付的财政购买资金已由2003年的15万发展到2011年350万，完全免费服务对象的规模也由2003年的100名发展到2011年的3 500名。Y区的实践探索赢得了主管老龄工作的全国老龄办的认可，并获得了诸多荣誉称号。该区的养老服务创新工作受到了学者的关注和好评。如在2006年11月，国内外的专家学者对该区依托民间养老组织推进居家养老服务的经验与做法进行了研讨，认为民政部推行社会福利社会化多年，终于在Y区取得了突破性进展。而在2000年左右，Y区老龄事业的发展相对滞后，养老服务供需矛盾紧张的问题比较突出②。从2003年起，Y区开始积极探索政策引导、项目资助、床位补贴、"筑巢引凤"、政府购买等养老方式，吸引社会力量参与养老服务的供给。经过几年的努力，Y区不仅在机构养老方面有了跨跃式发展③，而且在居家养老服务供给方面探索出政府向民间组织购买服务的模式。

　　本研究旨在探寻Y区民政部门在什么样的制度背景下，基于何种动机，采用哪些行动策略来突破老龄事业管理体制的瓶颈制约，赢得基层政府和相关职能部门政策、财政的支持，实现居家养老服务供给机制的创新，以期对民政部门创新居家养老服务供给机制有所启示。

　　二、研究方法与资料来源

　　本研究以实地研究和文献研究为主。文献研究的资料主要涉及有关南京市Y区政府购买居家养老服务的政策文件、官员讲话、研究文献，相关部门的工作总结或报告，大众传媒的相关报道，民政部门主要负责人对该项制度探索的回忆录，等等。这些资料既为本研究透视该项制度的实践探索提供了时代背景资料，又为理解各参与主体在制度建构和运作过程中的行动与策略提供了必要的参考材料。

　　本研究之所以选择实地研究而不是纯资料研究，是因为本研究不是追求统计学意义上的代表性，而是侧重于质的分析的典型性[1]。在实地研究过程中，本研究试图通过参与观察和半结构访谈方式收集资料，以期达到较为深入、详细和全面地认识参与主体在参与过程中"做了什么"（深度描述），"为什么这样做"等问题，致力于达到深度描述各参与主体行动的动机、策略及背后的逻辑[2]的目标。为了提高本研究的信度与效度，在资料的收集方法中采用了"三角校正法"[3]。

　　本研究对民政部门、民间养老组织、服务投递者和服务接受者等四类参与主体展开了访谈，试图通过多方主体的相互印证、纠偏，以便在一定程度上避免某种特定方法的系统偏向或局限，从而获得对所研究问题的更为广泛和可靠的认知。对访谈对象筛选的主要依据是关键性、类型化两个标准。所谓"关键性"，是指在该项制度的探索与实践过程中扮演着"关键性"角色的人物。所谓"类型化"，是指本研究在服务投递者和服务接受者选择的过程中，在民间养老组织负责人的协助下挑选不同类型的访谈对象。根据这些标准与要求，笔者在南京市Y区随机深入访谈了服务接受者21人，服务投递者15人，民间养老组织的管理者6人，民政部门工作人员7人。为了更好地理解南京市Y区个案的价值与意义，本研究还同时考察了杭州市X区政府主导，层级推进的居家养老服务模式，半结构访谈的对象涉及社区主任或书记（5人）、服务投递者（5人）和服务接受者（9人）等。

　　三、民政部门创新居家养老服务供给的制度背景

　　（一）养老服务是社会建设时代重要政策议题

　　21世纪初，中国大陆步入到需要加强社会建设才能再造经济和构建和谐社会的新时代[4]，为适应社会建设的需要，中国行政官员的考核体系中逐渐增加了公共服务、民众的满意度、社会稳定等有关民生的量化指标[5]。这些指标的设置旨在引导各级政府重视并加强社会管理和提高社会服务水平[6]。这其中，养老服务是社会建设的重要内容之一。在中国的总和生育率逐年下降[7]，人口老龄化速度加快，老年抚养比系数急剧上升的时代背景下[8]，伴随家庭结构的小型化、核心化趋势，以及老年人独居化、空巢化倾向，家庭照顾功能呈现出弱化的趋向，也因此直接或间接地导致子女照顾老人"有心无力"，"有力无心"，"无力无心"等问题的广泛存在[9]。这些问题同时也突显了各级政府养老服务供给不足的现状。为此，迫切需要各级政府和社会组织通过舆论引导、政策干预、财政补贴、服务提供等方式，给予必要的回应和补充。各级政府面临社会建设和管理的现实压力，必然会将改善养老服务供给作为一项重要的政策议题纳入议事日程。事实上，已有不少基层政府在积极探索改善养老服务供给的路径。如北京、上海、南京、杭州、宁波、广州、武汉等众多城市，都纷纷投入人力、物力、财力进行试点探索。

　　（二）现行老龄事业管理体制制约了养老服务的发展

　　养老服务供给的增加不仅取决于财政投入的多少，还取决于老龄事业的管理体制是否有效。因为有序、高效和可持续发展的养老服务供给体系，需要老龄事业的管理者对老龄事业的长远发展作出规划，需要协调政府、市场和社会组织之间的利益关系，需要厘清政府各职能部门之间的权责、隶属关系，需要因地制宜选择科学有效的合作模式，需要谋划养老服务设施与服务网络的建设，需要激励并培育老龄服务组织，需要加强养老服务监督与管理职责等。虽然家庭、不同形式的群体、社会组织和政府职能部门等构成了老龄事业管理的主体，但只有政府才具有相应的权力、财力、能力去培育、影响、支配其他参与主体履行老龄事业管理的职责。

　　在中国现行的老龄事业管理体制中，老龄办的行政级别偏低，这在一定程度上影响并制约了老龄事业的发展。长期以来，无论中央还是地方的老龄工作委员会都为非常设机构，并不具备政府法人资格，老龄工作委员会的主任和副主任都是兼职，这使得各级老龄委员会的权威性和影响力都极其有限，务虚性色彩较浓。而老龄委员会下属的老龄办，行政级别偏低，在大多数省区只是民政部门的一个内设机构，无法去协调行政级别比自己高的老龄委组成部门的单位，难以履行组织、监督、评估等职能[10]。正如南京市老龄办副主任郑某所言，"现在老龄办基本无相应职权，涉及老龄工作的很多职能都分散在老龄委各成员单位，我们实际上什么也管不了，所以只能暂时做些打基础的工作"[11]。正因如此，各级老龄委和老龄办的工作只停留于检查、协调、服务等一般性事务层面。