（三）中国养老服务有效供给需要机制的创新

　　中国养老服务的有效供给不仅需要老龄事业管理体制的创新，还需要供给机制的创新。这种判断是基于中国老年福利服务事业经历"政府包办"和"过度市场化"两个历史阶段积累的经验与教训而得出的。"政府包办"老年服务业使得养老机构缺乏自我生存和自我发展的能力，办得越多，政府背的包袱就越重，同时也使得机构或组织在营运中容易滋生"重硬件、轻软件"，"重投资、轻管理、轻服务"的倾向。而"过度市场化"，一方面使得民间力量不愿涉足这一微利或无利的养老行业，另一方面又可能因为收费过高，将一些有需求而无购买能力的弱势老年人排斥在外[12]。

　　可见，中国老年服务事业的进一步发展，既需要政府扶持民间养老力量参与养老服务业，发挥社会组织的优势，以走出"国家养老的怪圈"。又需要政府积极承担起老年服务政策的制定、财政资助、服务资源的整合和服务过程的监管等职责。正因如此，《中国老龄事业发展"十五"计划纲要（2001-2005年）》就明确提出了在坚持政府为主导，加大对老年福利事业投入的同时，充分运用市场机制，通过优惠政策，吸引并激励社会力量投资兴办社区养老服务设施，探索公办民营等委托运作形式等建议。

　　四、民政部门创新居家养老服务供给的动机

　　在新的形势下，增加养老服务供给，破解养老服务供需矛盾，这已成为各级政府和民政部门的一项重要的政策议题。这一议题的破解需要民政部门积极主动地汲取中国老龄事业发展的经验教训，创新养老服务的供给制度。访谈结果显示，民政部门创新居家养老服务供给的动机如下。

　　（一）民政部门需要提高养老服务供给的效率，以满足不断增长的养老服务需求

　　访谈显示，Y区民政部门曾试图通过政府投资兴建养老机构以满足不断增长的服务需求，但终因土地成本不断上涨，运营成本较大，致使这一传统应对之策推进缓慢。而社区养老服务功能的发挥又极其有限，正如Y区民政部门的工作人员所言，城市社区居委会张榜公布的社区服务内容虽多达十几项，却很少向居民兑现，大部分是"空城计"，成为应付上级检查装点门面的东西[13]。"现在不少地方热衷于'形象工程'、'参观工程'，不惜花巨资建社区服务中心，建成后又捧在手中，既'养人'，又'养房'，背上了沉重的'包袱'"[14]。可见，Y区民政部门之所以需要创新居家养老服务供给，与其对传统供给方式弊端的洞察与批判有着密切的联系。

　　民政部门提高有限养老资源利用效率的动机，也得到了公共财政投入制度与官员晋升制度的激励。在社会建设时代，各级政府对有关就业、养老等事业的财政投入正逐年增加。为此，一些职能部门也纷纷通过政策创新来获取公共财政的支持。正如王思斌[15]所言，在过去的几年里，基层政府的各个部门以解决城市社区的就业问题为由纷纷进入社区，在社区设立公益性岗位，从而向财政争取公共服务设施经费。与此同时，中国行政官员的考核体系有关公共服务、民众的满意度、社会稳定等量化指标也是激励基层政府及相关职能部门在有关民生工程上创新的又一动力。

　　（二）民政部门在危机事件面前需要避免行政问责

　　访谈结果表明，2003年Y区的突发事件与基层政府和民政部门居家养老服务供给的创新有着密切的关联。据Y区民政局的李先生介绍，2003年的夏天正好赶上连续20多天40多度的高温，光Y区就发生了多起老人死在家中而无人知的事件。时任Y区民政局局长的郑某介绍，事发当天正值周五，他们当时就接到区委主要负责人的电话："不得让此类事件再次发生！民政部门必须拿出具体办法，周一上区长办公会讨论。"[16]正是这一危机事件推动着民政部门四处走访、调研，以寻求破解之策。

　　在2003年抗击"非典"期间启动并于当年下半年在长沙、成都、南京、济南等市全面实施的行政问责制成为推动基层政府创新养老服务供给的压力与动力。所谓"行政问责制是指特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况实施的，要求其承担否定性后果的一种责任追究制度"[17]。根据该项制度规定，行政主要负责人由于故意或过失，不履行或不正确履行法定职责，以致造成不良影响和后果的行为的，必须实施问责，进行责任追究[18]。这其中，对地方突发公共事件不给予及时地回应便是一种失职的行为，将会追究党政主要领导人的行政责任，这是行政问责制中的题中应有之义。

　　据访谈得知，被伤人孙某曾在危机事件之前就提出购买钟点工服务，给区里的独居老人提供上门服务的设想，但因这一方案未经深入论证，加上资金来源不明等原因而未获上级主管领导的批准。这次危机事件之后，在基层政府的压力和授权下，此前被搁置的方案才被重新提出来。可见，民政部门在面临上级问责的压力下，需另辟蹊径尽快化解危机，以避免行政问责。虽然一度搁置的解决方案还存在诸多的不确性，但是能解燃眉之急，它能将一些"高危"的独居老人照顾起来。总之，行政问责制的压力和动力将处于风口浪尖的民政部门推向了创新养老服务供给的前台。

　　（三）民政部门在考察学习中触发了购买养老服务的构想

　　作为发展中国家，各级政府不仅在经济领域积极可以借鉴西方的经验，发挥其"后发效应"，而且在社会建设领域也同样可以积极汲取港澳台和欧美的经验，发挥"后发优势"。为破解养老服务短缺的难题，民政部门曾四处考察"游学"，积极探求养老服务体制与机制的创新，正如孙某所言：政府应承担起老年服务与管理的职责主要缘于学习香港的经验和当地突发事件的刺激和触动。2002-2003年，南京市市委组织部组织民政系统人员到香港考察学习社区建设。到香港养老院发现，香港的民间养老机构都是在政府的支持下才发展起来的。所以，当时就感觉到国内老年服务的发展仅靠原有的居民委员会提供一些志愿者服务，搞一些活动是不能从根本上解决问题的。而且，香港当时的床位数也仅占香港老年人的6%-7%。大量的老年人还是要在社区里生活，而在社区照顾中，政府承担着主要责任。

　　可见，民政部门在考察学习中，拓展了视野，明确了政府的职责与任务，进而产生了"在工作实践中借鉴香港等地的做法，有意识地作培育民间养老组织的尝试"的想法[14]。王浦劬等人[19]在上海的实证研究也表明，相关负责人对境外服务组织的考察与学习，对他们回国后积极探索政府购买民间养老组织服务模式有着直接的关系。总之，在平时有关问题内容所形成的问题源流，涉及解决问题方案的政策源流和政治源流等的相互独立运作，在危机事件发生之后，"政策之窗"被打开了。这就为三种源流结合到一起提供了可能，并大大提高了政策倡导与创新成功的概率[20]。如民政部门在面对家庭照顾的弱化，机构养老的不足时，也曾四处考察学习和适时向基层政府提出各种解决方案，以增加养老服务的供给，但在危机事件发生之后，"政策之窗"被打开，这为民政部门将问题与解决办法结合起来，并在政治上被接受提供了可能，从而大大提高了民政部门创新成功的概率。

　　五、民政部门创新居家养老服务供给的行动策略

　　"政策之窗"被打开，虽然为民政部门创新提供了机会，但这种创新还将面临老龄管理体制的制约。如民政部门对该项服务能否获得政府的认可与民众的认同，能否得到财政部门的持续支持等尚存疑虑和担心。民政部门为了降低探索的风险和成本，赢得更多的社会支持，采取了以下行动策略。

　　（一）"摸着石头过河"的行动策略

　　将政策的理念、原则转变为政策的行动与实践，需要民政部门研究当地居民的需求，培育相关的组织，制定必要的规范，推进相关主体的合作，积极构建政策支撑系统和执行环境。民政部门在实践探索的初期，政策的临时性、应急性色彩较浓。在政策实施的过程中，民政部门还面临着来自部门内部的质疑，社区居委会的抵触，老年人的怀疑，资金无着落，政策不完善等等问题。正如孙某所言： 当时，我们做这种事情，在全国也比较早，所以，也遇到了一系列的困难。当时为老年人提供上门服务的费用是每小时5元，但老人却认为，天下哪里有掉下来的馅饼，都不相信有这种免费的服务。所以，出现了服务人员上门服务不能被老人接纳的现象。当时我们只做了100多个老年人的服务，做了半年，中间也曾出现了没有钱，工作不知如何开展下去的情形。我们当时的想法其实很简单，就是不希望出现一些老年人死后都无人知的问题。

　　正因为政策的目标、参与主体、资金来源的不确定性，使得民政部门采取了"摸着石头过河"的行动策略。"摸着石头过河"亦被称之为"试错法"、"试点法"，是指导中国改革和实践探索的基本理论和方法，也是改革的探索者与实践者解决信息与知识不对称性问题，降低纠偏成本，审时度势地予以推进的一种策略。

　　在该项实践探索逐渐被政府所认可及民众所接受之后，民政部门也在居家养老服务的资格标准、服务的监管和质量的提升等方面展开了进一步的探索。正如民政局的祝先生所言，在2003年时，他们对居家养老服务的资格标准并没有制定什么文件，只是要求一些社区将一些最困难的老年人报上来。后来，这项服务经媒体报道之后，得到了老百姓和区政府领导的认可，这时财政资助的力度才逐年增加。这个《居家养老服务网免费服务对象》的文件是在2005年前后制定出来的，其资格标准的文件也是在不断地修改和变化之中，现在他们正考虑与第三方开展合作，对居家养老服务网开展评估，要求将心贴心的社会工作的理念与方法引入到为老年人服务中来。