要客观地评估应急预案处置突发事件的效果,应该从预案的完整性、可操作性、有效性、处置的快速性和预案的灵活性等几个方面加以考察。

　　(1)完整性。突发事件具有突然性和发展不确定性的特点,因此预案内容上应该尽可能全面地考虑到突发事件可能出现的各种情况。如果预案内容不够完整,会大大影响其对突发事件的处置能力。在长江委制定的各项应急预案中,基本做到了完整性。例如,在《长江流域水利突发公共事件长江委总体应急预案》中,充分考虑了长江流域可能发生的水利突发公共事件,并根据职责梳理出7类,完整地考虑了这些事件发生的可能性和应对措施;在《长江河道省际边界重点河段采砂管理突发事件应急预案》(初稿)中,不仅针对采砂活动(造成岸滩及水工程坍塌)而导致的交通事故、环境污染和生态灾害等事故灾难,还包括因矛盾激化而引发的上访或静坐、示威、游行等社会安全类事件;在《上海市处置水务行业突发事件应急预案》中,充分考虑了城市供水、排水可能出现的险情,并对各行业、各区县预案编制做了规定,明确了相关成员单位及其职责。

　　(2)可操作性。应急预案应该具有良好的操作性能,要密切联系实际,做到切实可行。在处置突发事件的过程中,预案操作性能的好坏直接影响到处置的速度和效果,如果预案的某些环节设计的不切实际,则会妨碍整个预案的实施进程。长江委及流域各省现行预案总体上便于操作,预案明确了适用范围、领导机构和办事机构、各成员单位的职责,便于突发事件发生后各司其职。预案规定了分类分级标准、应急响应程序,便于规范地进行应急处置,具有较强的指导性,避免了凭经验办事和关键时刻无所适从。

　　(3)有效性。有效性反映了在一定的时间、一定的资源约束条件下,预案对突发事件的处理能够达到的效果。长江委及流域各省部分现行预案大多经历了实战考验,有效性能高。如《长江流域防汛应急预案》在多次长江流域抗击洪灾中经受了考验并逐渐成熟,在对三峡水库、丹江口水库防汛调度,派出防汛抢险组深入灾区指导抢险救灾工作等应急处置中执行效果良好;长江委制定的《突发水污染事件应急响应预案》在紧急处置汉口陈家墩码头甲醛货轮爆炸起火事件、四川省九寨沟县“5·14”突发水污染事件、汉江下游支流水华事件等的应急处置工作中执行效果良好;《湖南省抗旱应急预案》在应对近2a湘江低水位时发挥了较好作用;在应对2007年淮河全流域性大洪水时,安徽省依靠事先制定的周密预案从容抗洪调度,做到了全省无一人因大水伤亡。

　　(4)快速性。一般来讲,突发事件处置得越迅速,其危害和影响就越小。长江委及流域各省现行预案都遵循了国务院办公厅要求的“反应灵敏”、“反应及时”、“运转高效”的编制原则。例如,《长江委省际水事纠纷突发事件应急预案》规定“委应急领导小组在接到省际水事纠纷突发事件报告后,应当立即核实相关情况,及时启动应急预案,12h内派员赶赴事发现场”;《上海市处置水务行业突发事件应急预案》规定,一旦发生重大水务行业突发事件,有关部门和单位必须在接报后1h内分别向市委、市政府值班室口头报告;《四川省自然灾害救灾应急预案》规定,自然灾害发生后,当地政府必须在6h以内向上一级政府和有关部门报告初步灾情并迅速组织有关部门调查核实灾情。

　　(5)灵活性。由于突发事件的发展往往难以预测,如果预案只能处置某一种可能出现的情况,当突发事件的状态发生变化时,该预案就无法有效地对其进行处置。预案的灵活性使得在情况变化时能够在该预案的基础上采取其他的预案而不必从头开始采用新的预案,从而提高对突发事件的处置效率。长江委制定的预案都规定了突发事件处置的基本原则,都对预案的联动性能做了要求。《湖北省突发环境事件应急预案》规定,设立现场救援指挥部,各应急机构在现场救援指挥部统一指挥下相互协同,密切配合,共同实施环境应急和紧急处置行动。这些规定使得情况一旦变化,应急机构可以因地制宜、因事制宜灵活处置各种紧急事件。

　　3.2存在的问题

　　与国家规定和应急管理的需求相比,长江委及流域各省的应急预案还存在一些问题,目前尚处于建设与完善的过程中。

　　(1)应急预案体系尚不完整。长江委虽然制定了覆盖领域较广的应急预案,但是总体预案尚未正式出台,委属单位制定部门(单位)应急预案的不足一半,没有形成完整的预案体系。流域各省很多还未建立综合性的水利总体应急预案,各省基层组织制定的应急预案尤为缺乏。现行预案大多是根据灾害或水事危机种类分门别类进行编制,形成了单项的、分部门、分区域的单一应急管理模式。专项预案的研究和编制不能完全适应实际需要,防汛抗旱方面的预案相对比较健全,其他方面的预案比较薄弱,有的还没有正式出台。各项应急预案的划分、编制是否科学合理,还有待时间和实践的检验。

　　(2)部分应急预案针对性及操作性不强。长江委及流域各省现行专项应急预案都立足自身职责,反映了流域或区域特色,但部分应急预案依然存在针对性较差、操作性不强的问题。有的预案通篇都是原则性用语,没有可供操作的实际内容,存在“宏观的多,微观的少,定性有余,定量不足”等现象;有的预案对包括分级响应和应急指挥在内的运作程序缺乏标准化规定;部分应急预案没有结合实际情况,执行主体不明确,没有完全反映相关部门在长期实践中获得的管理经验等。此外,个别单位制定的应急预案存在对上级应急预案照抄照搬的现象。

　　(3)预案之间缺乏较好衔接。长江委及流域各省现行专项应急预案几乎都是由某一个或几个部门自行制定,没有充分考虑发挥其他关联部门的作用,在应急处置时不利于协作;各类专项预案相互之间缺乏衔接,没有实现有机整合,导致整个应急体系的联动性不够。除防洪预案外,长江委的大部分预案不能较好地与流域各省制定的应急预案衔接,各省水行政管理部门也未与环保、国土资源、农林、交通等多个部门联合制定预案,应对突发事件时不利于长江委、地方水行政管理部门以及其他部门之间协调一致,在面对祸不单行、群灾齐发的复杂局面时,既不能形成应对突发事件的统一力量,也不能及时有效地协调工作,造成被动局面。

　　(4)普遍缺乏必要的应急演练和准备。现行应急预案大多停留在文本文件阶段,大多数应急预案制定后没有进行有针对性的实际演练,少数预案组织过一两次防汛、处置水污染的演练,但缺少多部门协同训练和演练,难以做到反应灵敏,快速有效,应急救援队伍的实战能力有待提高。日常管理中,大多数部门或地区对应急管理的物质保障和技术支持等方面的投入尚嫌不足,对应急物资的储备、保养重视不够,应急资源的配置有待优化。此外,对预案的宣传和人员的培训不够,未能充分落实预案所需的机构、人员及各种资源。

　　(5)社会参与程度低。流域水利突发公共事件应急管理属于公共管理的范畴,具有极强的社会性,是流域社会乃至全社会公众关注的焦点。一方面,流域水利突发公共事件会危及公众的切身利益甚至生命安全;另一方面,流域水利突发公共事件应急管理离不开公众的参与和支持,也应当接受公众的监督。从长江委和流域各省现行的各类应急预案来看,基本上都是从应急管理主体(即相关职能部门)的角度出发,就应急管理的具体工作方式方法做出规定,并未明显体现出应急管理主体发动公众参与以及整合社会各方力量和资源的意识。实践中,公众知情权、参与权、监督权得不到保障的例子并不鲜见。

　　4、建议与对策

　　(1)完善应急预案体系。水利突发公共事件往往具有连带性和叠加性,各种风险常常耦合发生,仅分门别类地编制单项预案很容易造成被动局面。完善的应急预案体系应包括:①总体应急预案,对各种类型的水利突发事件做出总体规定,提出纲领性文本;②专项应急预案,用于应对某一类型水利突发公共事件;③各部门、各单位及基层组织应急预案,用于长江委及流域各省级水行政管理部门所属部门(单位)自身应对水利突发公共事件。根据目前长江流域水利突发公共事件应急预案体系建设的实际情况,亟需进一步完善长江委及流域省级专项应急预案、部门应急预案,突出应急工作重点,规范应急处置程序,细化应急处置标准,强化应急处置措施,扩大预案体系的覆盖面。抓好基层和重点部位预案建设,推进应急管理进基层,提高重点单位预案制定率。加强对预案编制工作的领导和督促检查,建立起“横向到边、纵向到底”的应急预案体系。

　　(2)提高应急预案编制质量。在编制高质量的应急预案时,应定位明确,要适用于发生在本流域或区域范围内,属于水行政管理部门职责范围内的水利突发公共事件应对工作;不属于自身职责范围但上级领导部门指定参与处置的水利突发公共事件,或下级部门提请协助处置的重大水利突发公共事件也适用于水利应急预案。应遵循的4原则为:①预案应能反映国家对应急管理工作的方针政策,符合相关法规和政策;②预案应针对水利突发公共事件的规律性或某一类型突发公共事件的特点,基于既有的应急资源,对各级政府或各部门的应急职责、任务以及应急行动措施给出科学规范的指导性表述,制定多部门、多地区联动的应对方案;③在突发事件即将发生时或发生后,预案能够及时启动并顺利进行,关键条文规定不存在或基本不存在大而无当、模糊空间过多或令人无所适从之处;④本级预案应符合上级预案的要求,考虑与各级政府和其他行业的应急预案的衔接。

　　(3)扩大参与面,完善预案。本级预案初稿形成后,要通过多级评审扩大参与面,完善预案。要提交本级和上级应急管理部门进行评审,评审专家要来自行业内和行业外、主体部门和联动部门。借鉴听证制度,征集流域公众参与预案的研讨,尊重公众诉求。通过多级评审和反复讨论修改,不断增强预案的完整性、实用性和可操作性。

　　(4)加强应急预案的可操作性。根据应急管理工作的体制和机制,明确相关部门的分工和责任;总结应急管理实践经验,进一步优化各阶段行动尤其是应急行动的程序;对于众多的工作内容,逐项列出清单,明确每项工作的重点。还要强化各项保障措施,从队伍、经费、物资、技术等多个方面提出具体要求。

　　(5)加强应急预案之间的衔接。无论是长江委还是流域各省,今后在制定和修订预案时,要主动加强多方预案之间的关联,确保预案“不短路”。突发公共事件目前采用属地管理原则,在大部分突发公共事件的处置过程中,事发当地政府是责任主体,发生地又在长江流域,长江委与流域各省制定的相关预案必须相互衔接,便于在应急响应中双方联动。长江委以及各省水行政管理部门制定的应急预案也应与环保、国土资源、农林、交通等多个部门的预案关联。

　　(6)实行预案动态管理。实行应急预案动态管理,通过应急演练和工作实践,检验预案编制的完备性、应用的可操作性和流程的合理性。研究制定应急管理的规定,建立预案修订制度、评估制度和备案制度,明确预案评估、动态管理、备案管理的程序和要求,提高预案标准化、规范化水平。

　　(7)加强应急预案演练。应急预案演练主要是对应急预案进行模拟训练和演习,这是检验、评价和保持应急能力的一个重要手段。水利突发公共事件应急预案的演练通常包括计划、实施、评估3个环节:①拟定针对性强的演练计划,主要是确定应急演练的目的和任务,确定演练的场所、时间、参与人员等,进行突发事件的情景假设,准备演练所需的装备、资源等,确定演练操作规程和评价体系;②采用先进技术实施演练,可以采用计算机信息技术用于桌面推演或现场演练,提高演练手段的先进性;③进行事后评估,即在演练后,及时评估应急能力,发现预案的不足,增强演练成果的有效性。

　　5、结语

　　长江委及流域各省在应对长江流域水利突发公共事件方面制定了较为系统、科学的预案,相关预案按照内在规律形成了一个较为完整的体系,并在应急处置中发挥了良好效果。然而总体预案及专项预案还存在滞后于应急处置实践、缺乏预案间的衔接性、预案不够完善等问题,部门预案、基层预案还有很多空白,填补空白并不断完善的任务依然繁重。长江委及部分地区已经开始对流域水利突发公共事件应急预案体系建设进行研究,补充、修订、完善水利突发事件应急预案,以最终形成更加完善的预案体系,保证应急预案在处置水利突发公共事件中发挥有效作用。

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