摘要:长江流域涉水突发公共事件近年来呈高发态势,无论是流域管理机构还是流域各省水行政管理部门,切实加强水利突发公共事件应急预案体系建设已经成为一项十分迫切的任务。目前,长江流域水利突发公共事件应急预案框架体系初步形成,现行水利突发公共事件应急预案执行效果良好,但仍然存在一些有待解决的问题。

　　关键词:突发公共事件;应急预案;分析研究;长江流域

　　根据国际理论研究与实例分析,当一个国家处于人均国内生产总值1000～3000美元时,社会矛盾凸显,各类事故、突发公共事件高发,我国目前正处于这一阶段。加强应急预案编制与管理,完善应急预案体系是有效应对突发公共事件至关重要的一环,是把应急管理工作纳入经常化、制度化、法制化的核心和基础。应急预案是针对可能发生的重大事故(事件)或灾害,为保证迅速、有序、有效地开展应急与救援行动、降低事故损失而预先制定的有关计划或方案。应急预案按照一定的内部联系规则构成了应急预案体系。国务院要求,要“尽快构建覆盖各地区、各行业、各单位的预案体系,并做好各级、各类相关预案的衔接工作”、“基本建立起`横向到边、纵向到底'的应急预案体系”等。对照国家要求和水利行业应急管理现状,无论是长江委还是流域各省水行政管理部门,切实加强应急预案体系建设已经成为一项十分迫切的重大任务。

　　1、水利突发公共事件概况

　　根据我国《国家突发公共事件总体应急预案》,“突发公共事件”指突然发生、造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害,危及公共安全的紧急事件。据此,“水利突发公共事件”可以定义为:在水利部门职责范围内或与水利工作有关的,突然发生、造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害的公共事件。

　　《国家突发公共事件总体应急预案》根据公共事件的发生过程、性质和机理,把突发公共事件分为自然灾害、事故灾难、社会安全事件和公共卫生事件。参考此原则,根据长江流域特点,长江流域水利突发公共事件可以分为4大类7小类:即水旱灾害及次生水旱灾害、水污染事件、水利工程建设重大质量与安全事故、省际水事纠纷突发事件、因水库移民等问题造成的群体上访事件、采砂管理突发事件以及血吸虫病突发疫情。

　　长江流域涉水突发公共事件近年来呈高发态势。

　　2006年夏,重庆市遭遇100a一遇特大伏旱,四川省出现1951年以来最严重伏旱;2008年,滁河流域发生特大暴雨洪水,“5·12”汶川大地震造成四川省34个堰塞湖险情。2005～2007年,长江委受理报告的各类水污染事件达38起。长江流域近年来发生了十几起省际水事纠纷,如湖北、河南两省界牌水库水事纠纷,湖北、江西两省长江河道采砂纠纷引发械斗;2007年打击湖北省非法采砂的“春雷行动”遭遇严重暴力抗法;重庆市移民系统受理三峡水库重庆库区移民5人以上集访从2003年的204件次4084人次上升到2007年的503件次21126人次等。

　　2、应急预案体系建设现状

　　2.1长江委

　　近年来,长江委结合流域实际状况,未雨绸缪,制定或正在制定多项流域水利突发公共事件应急预案,应急预案框架体系初步形成。

　　(1)在总体预案建设方面,长江委制定了《长江流域水利突发公共事件长江委总体应急预案》(讨论稿),为应急管理提供了可资借鉴的总体应对纲领;(2)在应对长江流域水旱灾害及次生水旱灾害方面,长江防汛抗旱总指挥部办公室于2007年印发了《长江流域防汛应急预案》,现已拟定《长江流域抗旱应急预案》框架,并正在根据各省进展补充预案内容;(3)在应对长江流域水污染突发事件方面,长江委水资源保护局2007年制定并印发了《长江委水保局重大水污染事件应急响应预案》,2009年将《长江水利委员会突发水污染事件应急响应预案》(送审稿)报送长江委待批;

　　(4)在应对长江流域水利工程建设重大质量与安全事故突发事件方面,长江委于2007年印发了《长江水利委员会水利工程建设重大质量与安全事故应急预案》;

　　(5)在应对长江流域省际水事纠纷方面,长江委于2008年印发了《长江水利委员会省际水事纠纷突发事件应急预案》和《长江流域重大省际水事纠纷应急处理规定》;

　　(6)在应对群体性非正常上访事件方面,长江委于2007年印发了《长江委机关处置非正常上访预案》;

　　(7)在应对长江河道采砂管理突发事件方面,长江委于2008年完成了《长江河道省际边界重点河段采砂管理突发事件应急预案》初稿;

　　(8)在应对长江流域血吸虫病突发疫情方面,长江委于2008年完成了《长江水利委员会血吸虫病突发疫情应急处理预案》讨论稿,目前还在征求有关部门意见。

　　另外,长江委部分部门和单位近年来也制定了部门总体应急预案或部门专项应急预案,例如《长江委设计院突发公共事件应急预案》、《长江委陆管局重大突发事件总体应急预案》、《长江委水文局安全事故应急预案》、《汉江集团生产安全事故应急预案》、《长江医院突发公共卫生事件应急预案》等。

　　2.2流域各省

　　近年来,为有效应对水利突发公共事件,长江流域各省(区、市)人民政府及其水行政主管部门结合本地实际,普遍制定了总体应急预案和若干专项应急预案。

　　(1)在总体应急预案建设方面,按照《国务院办公厅关于印发省(区、市)人民政府突发公共事件总体应急预案框架指南的函》,流域各省都出台了突发公共事件总体应急预案,大多省份制定了省级水利专项应急预案。如湖北省应急预案体系基本建立,编制了省级总体应急预案、23个专项应急预案、88个部门应急预案以及各市、州、县应急预案。上海市制定了《上海市处置水务行业突发事件应急预案》。

　　(2)为应对水旱灾害,在国家防总统一指挥下,长江流域县级以上地方人民政府都设立了防汛抗旱指挥机构,有关防汛抗旱的法律、法规和规章制度日趋完善。在《国家防汛抗旱应急预案》指导下,各级地方水行政管理部门基本完成了本区域或工程的防汛抗旱应急预案的编制工作。如湖南省印发了《湖南省防汛(抗旱)应急预案》,江西、江苏两省编制了《防御台风应急预案》,甘肃省印发了《甘肃省抗旱应急预案》。

　　(3)在应对水污染突发事件方面,按照水利部《重大水污染事件报告办法》、《关于进一步加强重大水污染事件报告工作的通知》,对省级水行政主管部门在水污染事件中的责任规定,流域多数地方水行政主管部门完成了水污染突发事件应急预案的编制工作。如重庆市出台了《重庆市水利系统突发性水污染事件应急预案》,湖北省出台了《湖北省水利厅应对突发性水污染事件应急预案》。

　　(4)在应对水利工程质量与安全事故方面,按照水利部《水利工程质量事故处理暂行规定》、《水利工程建设安全生产管理规定》、《水利部安全生产领导小组工作规则》以及《水利工程建设重大质量与安全事故应急预案》,多数地方水行政主管部门完成了所辖区域内水利工程建设重大质量与安全事故应急预案的编制工作。如四川省出台了《四川省水库大坝突发事件应急预案》,湖北省出台了《湖北省水利厅重大水利工程事故应急预案》。

　　(5)在应对水事纠纷方面,按照水利部《省际水事纠纷预防和处理办法》,流域多数省根据本省情况制定了因水事纠纷引发的暴力事件等的应急预案。

　　(6)在应对群体上访事件方面,因水利移民等原因,易造成集访的地区大多编制了处置非正常上访事件的应急预案。如四川省宜宾市印发了《宜宾市人民政府移民办公室处置移民突发事件预案》,巴中市印发了《巴中市水利水电工程移民稳定工作应急预案》。

　　(7)为应对血吸虫病突发疫情,根据《卫生部关于印发〈血吸虫病突发疫情应急处理预案〉的通知》精神,血吸虫病易感地区大多制定了相关预案。如上海市编制了《上海市血吸虫病突发疫情应急处理预案》、《上海市血吸虫病疫情预警处理预案》,江西、湖北两省发布了省级《血吸虫病突发疫情应急预案》,湖南省发布了《湖南省血吸虫病重大疫情应急处理预案》。

　　3、现行应急预案分析

　　3.1综合评估