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(2)独立的决策程序。如果"未型式化行政行为"范围十分有限，或者说根本够不上"重大"行政决策,我们必须要在已经型式化的行政行为中施展身手。那么，就应该在诸如《广州市人民政府2014年度重大行政决策听证事项目录》之类的决策程序上，做更为自律化的规范设计。如前所述,重大行政决策程序法治化的控权逻辑是行政自制，既然如此，以目录制度的方式，向更为高级的、或者说更为苛刻的程序义务靠近，从而拉升目录制度的独立身份，在逻辑上应该是没有任何问题的。只是此时，在程序义务的选定上，我们需要掌握_个基本标准，这便是已经在其他部门行政法上得到布置的程序规定，无需纳入目录，目录只需做更为高级的或者说成本更为高昂的程序要求，譬如听证、公众参与等等。这一方面是为了实现更为民主的决策过程，同时也是为了突出重大行政决策概念的独立意义。 (3)可变的动态机制。可以预测的是，随着我国法治进程的不断推进，未型式化的行政行为会逐渐被型式化，目录制度所追求的"独立的决策事项"的目标会被逐渐压缩；与此同时，行政过程也会逐渐趋向民主化，现在看来是十分奢侈的决策程序，将来或者会变成部门行政法上的常态机制，或者会成为行政程序法法典的必备文本，目录制度所追求的"独立的决策程序"的目标也会被逐渐替代。因此，目录制度必须建立1种可变的动态机制，只有如此，方能应对法治政府建设进程对重大行政决策概念外延的吞噬影响。实践中，它既可以像广州市一样，采用目录年度发布机制的更新方式获致实现，也可以通过设定相应的规则，明确重大行政决策退出条件和退出机制的方式获致实现。十分有趣的是，深圳市竟然在中国政法大学举办的中国法治政府奖评选活动中两次折桂，这不禁令人莞尔。 1989年《行政诉讼法》第53条规定"人民法院审理行政案件，参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章"；2014年《行政诉讼法》第63条第3款规定"人民法院审理行政案件，参照规章"。立法实践中，以"规范性文件"对重大行政决策程序进行规定的，并不少见。譬如《连云港市人民政府重大行政决策程序规定》《衡阳市人民政府重大行政决策程序规则》、《大竹县人民政府重大行政决策程序规定》、《贛州市人民政府重大行政决策规则》等等。 譬如《广州市重大行政决策程序规定》第20条："政府办公厅（室）应当自收到决策起草部门提交审议的材料后5个工作日内作出处理，认为材料齐备的，应当将决策草案送交本级政府法制机构进行合法性审查；认为材料不齐备的，应当退回决策起草部门补充材料"。-个明显的例证是,在日本，行政过程论被集中讨论的时间大概是在19704995年之间（陈春生：《行政法之学理与体系》（二），元照出版公司2007年版，第272页注视6),而日本《行政程序法》颁布于1993年。纵观全世界的行政程序法法典，也只有1993年的《日本行政程序法》才规定了"行政指导"，（[日]室井力、芝池义_、浜川主编《日本行政程序法逐条注释》，朱芒译，上海三联书店2009年版，附录《日本行政程序法全文》），这应该是得益于行政过程论的推进。 参考文献： 《广西壮族自治区重大行政决策程序规定》第4条第1项："政府重大行政决策事项包括：（_)提出地方性法规草案、制定政府规章和重要的规范性文件……"。 《西安市行政程序规定》第126条第2项："本规定所称的重大行政决策是指市、区（县）人民政府依照法定职权，对关系本地区经济社会发展全局、社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的下列事项作出的决定：……（二）编制各类总体规划、重要的区域规划和专项规划……"。 瑔《南京市重大行政决策程序规定》第6条第5项："本规则所称重大行政决策，是指人民政府依照法定职责对涉及本地区经济社会发展全局、社会涉及面广、专业性和政策性强、与人民群众切身利益密切相关的重大事项所作出的决定：…oo…（五）制定和调整行政事业性收费和政府管理的重要商品、服务价格……"。 ①参见王殿学、龙玉琴：《重大行政决策将有程序条例》，载《南方都市报》2014年11月7日第AA01版。 ②戴建华《作为过程的行政决策一在一种新研究范式下的考察》，载《政法论坛》2012年第1期。很明显，这个定义是参考行政学的。 ③曾哲：《我国重大行政决策权划分边界研究》，载《南京社会科学》2012年第1期。 ④譬如《湖南省行政程序规定》第31条《山东省行政程序规定》第24条：《西安市行政程序规定》第126条。 285 ⑤在行政学有关的教材中，较为常见的章节编排为："第一章、绪论;第二章、行政组织；第三章、行政决策；第四章、行政计划；第五章、行政领导;第六章、行政沟通；第七章、行政授权；第八章、行政监督……"。参见吴挽澜：《行政学新论》，幼师文化事业公司1990年版，第5-)页目录。 ⑥李迎春《行政法视角下的行政决策》，载《行政法学研究》2007年第4期。 286 ⑦参见皮纯协主编《行政程序法比较研究》，中国人民公安大学出版社2000年版，第501页。 ⑧参见杨海坤、郝益山：《关于行政调查的讨论》，载《行政法学研究》2000年第2期。 ⑨刘平：《上海市重大行政决策程序研究报告》，载《政府法制研究》2009年第3期。 ⑩需要指出的是，在有的地方性行政程序规定中，两种尝试是同时存在的。 ?譬如《湖南省行政程序规定》第31条："本规定所称的重大行政决策是指县级以上人民政府作出的涉及本地区经济社会发展全局、社会涉及面广、专业性强、与人民群众利益密切相关的下列行政决策事项：（一）制定经济和社会发展重大政策措施，编制国民经济和社会发展规划、年度计划……（四）重大政府投资项目。 ?诸如此类的附加条款在其它地方行政程序规定中，也十分常见。譬如《山东省行政程序规定》第24条："本规定所称重大行政决策，是指县级以上人民政府依照法定职权，对关系本地区经济社会发展全局、社会涉及面广、与公民、法人和其他组织利益密切相关的下列事项作出的决定：……（八）需要由横幅决策的其他重大事项。重大行政决策的具体事项，由县级以上人民政府在前款规定的范围内确定，并向社会公布"。 ?诸如此类的简单错误，实际上已经被其他地方所否定。譬如《山东省行政程序规定》第25条第2款明确指出："起草地方性法规草案和制定政府规章，适用《中华人民共和国立法法》等有关法律、法规、规章的规定"。 ?早在中央层面的行政程序立法建议稿中，就有多位专家指出试图为所有行政规划设定统一的行政程序，根本无法实现，而且，从对世界各国行政程序法的观察来看，在对行政规划程序规定问题上，也都趋于保守立场。相关讨论，可参见王万华：《中国行政程序法典试拟稿及立法理由》，中国法制出版社2010年版，第61名3页。 ?《广州市重大行政决策程序规定》第7条"以下事项不适用本规定：（_)政府规章的制定，地方性法规建议案的拟定……"。《苏州市重大行政决策程序规定》第3条第2款"提出地方性法规议案、制定规章和政府规范性文件，应对突发事件,按照有关法律、法规、规章执行，不适用本规定"。 瑏《广西壮族自治区重大行政决策程序规定》第4条："政府重大行政决策事项包括：（_)提出地方性法规草案、制定政府规章和重要的规范性文件……"。 ?《湖南省行政程序规定》第29条："起草地方性法规草案和制定规章，适用《中华人民共和国立法法》、《规章制定程序条例》和《湖南省人民政府制定地方性法规草案和规章办法》等有关法律、法规、规章的规定，涉及重大行政决策事项的，还应当适用重大行政决策程序"。 ⑩《广州市重大行政决策程序规定》第7条"以下事项不适用本规定：……（四）突发事件的应急处理ooooo"。《苏州市重大行政决策程序规定》第3条第2款"提出地方性法规议案、制定规章和政府规范性文件，应对突发事件，按照有关法律、法规、规章执行，不适用本规定"。 ?《重庆市政府重大行政决策程序规定》第3条："前条所指政府重大决策包括以下事项：……（五）重大突发公共事件应急预案的制定与调整、需长期采取的重大交通管制措施oo…"。《广西壮族自治区重大行政决策程序规定》"政府重大行政决策事项包括：……（八）制定或者调整重大突发公共事件应急预案;……"。 ?并且，从近期《立法法》修订的情况来看,规章制定权限可能会进一步下放。2014年12月30日公布的《中华人民共和国立法法修正案（草案）（二次审议稿）》规:定"三十、……增加三款，作为第三款、第四款、第五款"省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市的人民政府根据本条第_款、第二款制定地方政府规章，限于城市建设、城市管理、环境保护等方面的事项。已经制定的地方政府规章，涉及上述事项范围以外的，继续有效"。 ?包万超《行政法与社会科学》，商务印书馆2011年版，第1748页。 |
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