( 三) 政策依据

　　坚持党的领导是我国社会主义司法制度的根本特征和政治优势，是完善司法管理体制和司法权力运行机制的根本保证。司法管理体制改革完善须在党的统一领导下进行。中共十八大提出“深化司法体制改革”，十八届三中全会明确提出“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”，十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》( 以下简称《决定》) 更明确指出“改革司法机关人财物管理体制，探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离。”为保障审判权、检察权独立行使，《决定》从宏观战略顶层制度设计层面对司法组织体系、司法权运行机制、人财物管理体制等方面进行了改革部署，为司法管理体制改革提供了方向标、路线图、时间表及行动指南。这些要求既是“两权分离”的行动导向，也是“两权分离”的政策遵循。

　　( 四) 实践探索

　　建国以来，我国司法体制在宪法和组织法定位上，进行了党领导及人大( 及其常委会) 监督下的“一府两院”分权制衡制度总体设计。但是在涉及司法机关组织体系、权力运行、人财物管理层面又完全按照党的机关、行政机关的模式构建，形成了“上下统一、内部雷同、两权不清、程序混同”的司法行政管理权权束体系。为破解这些难题，改革开放以来，司法机关做了许多探索，积累了经验:

　　1． 组织机构改革探索。健全的组织机构是司法权规范运行的基础和保障。实践中一些地方进行设立跨行政区划法院、检察院，调整司法机关内设机构等改革措施。( 1)设置跨行政区划法院、检察院。建国之初，国家曾按照东北、西北、华东、中南、西南五大区域，设立了跨省行政区划的最高人民法院六个分院( 还包括华北分院) 和五个检察分署。随着社会经济的发展，跨行政区划的司法管辖体制被取消，但这种跨省行政区划的司法管理体制与司法管辖制度的创设，需要创新性挖掘与转化其资源。改革开放以来，司法组织机构曾进行多方面改革探索，如推进去企业化司法管理体制的改革，构建林业、铁路、监所等去企业化、跨行政区划的司法体制; 探索建立与省直管县市行政体制改革相匹配的司法管理体制和司法管辖制度等。新一轮司法改革提出推动跨行政区划法院、检察院的设立并部署试点工作。2014 年，北京、上海、广州设立知识产权法院，深圳、沈阳设立第一、第二巡回法庭，上海市人民检察院第三分院和北京市人民检察院第四分院设立挂牌，成为首批跨行政区划的法院和检察院，为跨行政区划司法机关的设置提供了可复制经验。2015 年，最高人民法院、最高人民检察院在深化改革意见中进一步提出，探索设立跨行政区划法院、检察院，构建普通类型案件在行政区划法院、检察院受理办理、特殊类型案件在跨行政区划法院、检察院受理办理的诉讼格局，完善司法管辖体制。?( 2) 内设机构改革。我国从20 世纪末开始推进法院、检察院内设机构改革，针对内设机构越来越庞杂、行政事务管理部门臃肿的现象，最高人民法院、最高人民检察院提出充实加强业务部门，精减、合并各级法院、检察院司法行政管理部门的改革。?瑐瑠部分法院、检察院进行了内设机构的改革探索，如安徽宁国市法院围绕审判资源整合改革推出“3 + 1”模式，将全院现有机构、人员按照不同职能整合为四大功能群组: 案件审理中心、审判管理中心、执行保全中心、行政服务中心，此模式以案件审理为核心配置法院资源，符合审判权运行的要求。?瑐瑡湖北检察机关遵循“检察工作一体化”、“两个适当分离”

　　等原则，就内设机构的优化调整进行了一系列探索，省、市两级院侧重精细化分工和专业化建设，基本形成了执法办案、诉讼监督、综合业务、综合管理、检务保障等五类机构;根据基层院的不同规模，探索实行“四部制”、“五部制”、“七部制”、“九部制”等多种运行模式。?本轮司法改革中，最高人民法院、最高人民检察院均提出，按照科学、精简、高效的工作要求，推进扁平化管理，进一步推动内设机构改革。

　　2． 人员管理改革探索。( 1) 人员统一管理改革。上海、天津等地自1989 年即开展试点，探索区级法院、检察院人员由直辖市统一管理，为司法机关依法独立公正行使职权提供了制度创设的蓝本。如县以上检察长由上一级检察院提名或审查同意，检察院班子由上级提名，实行全省统一招录检察人员、检察官身份统一认定; 实行有条件的交流、异地任职。2014 年，中央就推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理部署改革试点。如上海市试行组建法官、检察官遴选、惩戒委员会，完善法官、检察官遴选、晋升办法、条件和程序等改革。改革的主要措施是坚持党管干部原则与尊重司法规律相结合，落实“统一提名、党委审批、分级任免”的制度安排，改革现有法官、检察官管理制度，形成法官、检察官省级统管的管理新格局，建设高素质司法队伍，有效减少外部对司法的干扰。( 2) 人员分类管理改革。最高人民法院、最高人民检察院从2000 年就开始提出人员分类管理，加强司法人员队伍职业化建设和其他各类人员的专业化建设，建立符合司法规律和职业特点的法官、检察官职务序列。?完善司法人员分类管理中央部署开展试点，如上海市改革法院、检察院人员分类管理制度，实行法官、检察官“员额制”，将司法机关工作人员分成3 类: ①法官、检察官; ②法官助理、检察官助理等司法辅助人员;③行政管理人员，与之相配套，实行法官、检察官单独职务序列管理。随后，广东、吉林、湖北、海南、贵州、青海等地也启动了司法人员分类管理及员额制改革。

　　3． 经费管理改革探索。围绕完善人财物保障体制， 2006 年中央对法院、检察院、公安机关经费保障体制改革提出了要求。?最高人民法院、最高人民检察院提出建立“明确责任、分类负担、收支脱钩、全额保障”的经费保障体制，要求实现法院、检察院经费由财政全额负担。?财政部将法院、检察院、公安机关的经费划分为“人员经费、公用经费( 包括日常运行公用经费和办案( 业务) 经费) 、业务装备经费和基础设施建设经费”四类; ?完善诉讼费用、罚金没收的财物“收支两条线”管理机制; 制订办案用房、技术用房和法庭建设标准，由国家发改委与地方政府共同承担建设任务，推动法院、检察院执法办案基础设施建设，改善执法办案条件; 中西部地区办案经费由财政部、省级政府通过转移支付加大对基层法院、检察院的支持力度，基层法院、检察院的经费保障得到了一定程度的改善，司法基础设施建设与技术装备有了明显发展。

　　四、域外司法权和司法行政事务管理权运行模式比较现有文献资料对司法管理模式研究多从比较法视角展开，提出了可借鉴的观点。

　　( 一) 外部行政控制管理模式。此种模式坚持司法权和司法行政事务管理权外部分离控制管理，司法行政事务管理权通常由行政机关( 司法部) 享有。如德国由联邦和州两个层级的司法部对司法机关进行管理。其司法行政事务管理权由司法部任命的最高行政长官行使，具体负责司法机关的司法人员任命、财务管理、书记员管理等行政性事务，保障司法权的正常运行。?这一模式下司法行政事务由外部行政机关管理，司法机关仅承担司法职能，具有专注司法业务的比较优势。其不足表现为: 一方面，司法行政机关作为行政权行使的主体，常常通过对司法行政事务的管理间接影响司法活动，导致对司法权运行的不当干扰; 另一方面，司法的专业性大多为司法行政机关所不熟悉，制度运行磨擦掣肘所增加的协调成本、监督执行成本的增长处于难以控制的状态。

　　( 二) 外部混合控制管理模式。此模式由行政机关( 多为司法部) 和集体委员会( 司法委员会) 作为司法行政事务管理决策权力主体，表现为不同的机关从外部对司法人员的任职资格、职业准入、职业保障、晋升及惩戒，经费保障等进行控制。?比如，法国由最高司法委员会统一负责法官、检察官管理。该委员会下设法官事务委员会、检察官事务委员会，对法官、检察官的职业准入、见习、任职资格、职务晋升、转任、遴选、职务待遇等进行管理。司法系统所需经费由中央财政统一保障，司法部负责全国普通法院系统的经费预算编制和管理。?此种模式优势在于强调司法权为中央事权，司法官由最高司法委员会负责管理，司法行政事务由国家司法部统一管理，地方不享有司法行政事务管理权，地方政府无法通过经费、人事任免等影响司法权。但是，此种模式下司法行政事务由多个部门管理，容易造成管理机构臃肿、权力发生冲突的现象; 该模式在地方没有对应的司法行政机构，这对司法机关规模较大、数量较多的国家也是难以适用的。

　　( 三) 司法委员会管理模式。该模式由一个独立于立法和行政机关的独立机关( 一般情况下是司法委员会) 作为司法行政事务管理决策权力归属主体，司法委员会人员由法官、检察官、律师、司法部长、总统等组成，专司司法行政事务管理。如荷兰司法委员会管理除最高法院以外的全国各级法院，负责法官的招收、任命、晋升、培训以及制定办案标准规则等工作; 司法机关经费由司法委员会负责提出预算并分配。?这一模式的优势是司法委员会与各级司法机关之间直接发生管理关系，能有效地维持司法权的独立行使，防止司法权受到不当干扰，司法行政事务管理权能够更好地为司法权服务。其不足是由司法机关之外的第三主体对司法行政事务进行管理，可能出现司法资源配置掣肘，产生司法保障“时滞”现象，形成不当干扰司法独立的一个源头。

　　( 四) 自治型管理模式。该模式强调以法官、检察官为主体与司法权为中心的参与民主式“自治型管理”，其司法行政事务如人员、经费、装备、设施设备等方面由司法机关独立管理。?如美国，其法院行政管理局负责联邦及州司法系统的司法行政管理，包括人事、工资及类似活动，提供项目管理和行政支持，制订长期计划和预算等。?瑑瑣其检察管理系统实行联邦、州和市镇“三级双轨、相互独立”体系，由总检察长行使司法行政事务管理的职权，每一司法管辖区设立联邦检察官办公室，全权负责本办公机构的行政管理、人事管理和财务管理。?瑑瑤我国澳门特别行政区也实行自治型管理模式，其法院、检察院设办公室负责司法行政事务管理。办公室负责提供技术和行政性质的辅助，统筹司法机关的人事和财政管理工作及其他行政辅助工作。该模式优点是更好的保障司法独立，避免多部门权力掣肘和利益冲突，提高司法管理的效率。但在现实运行过程中容易导致司法机关内部的行政化，造成封闭官僚性，影响法官、检察官的独立。

　　实际上，任何“两权”管理模式的产生、形成、定型、变革都是根植于其国家或地区特定经济发展条件，有其特定的政治文化乃至社会根源。从性质与功能视角看，上述几种模式( 除我国澳门特区外) 都是以三权分立的政治体制作为前提的。我国澳门特区基本法对立法权、行政权、司法权分离制约的制度设计则吸收了大陆地区政治模式设计的实践成果。我国“一元控制下的分层混同管理模式”最大优势在于贯彻了中国共产党对中央司法事权的统一领导，其实现形式是党通过对司法机关行使审判权、检察权所需人财物保障的最高决策权、选人用人的决定权以及司法方针政策的指导权，从司法层面实现党对国家法治生活的统一领导。探索建立“两权分离”的顶层制度设计必须从中国国情出发，在坚持中国特色社会主义政治体制的前提下充分关照中国共产党的组织体系和纪律检查体系、政府行政监察体系、“工青妇”社会群团组织体系等政治权力体系及其社会权力层级的衔接配套，充分关照这“四个组织体系”在司法机关的设立与运行，不能“去党的组织体系”、“去党的纪律检查体系”，不能发生“去党化”的政治偏差。

　　五、司法权和司法行政事务管理权分离制度设计选择基于上述理论、制度、实践、政策依据与不同模式的比较分析，目前我国理论界与司法实务界就“两权分离”制度设计提出了几种方案，可供评估选择。

　　( 一) “外部分离改革”的方案及评价

　　理论界和实务界提出，司法权和司法行政事务管理权可实行“外部分离管理型”模式，即审判机关、检察机关的司法行政事务管理权交由政府的司法行政机关行使，审判机关、检察机关行使单纯的审判权与检察权。?瑑瑥这一方案的优势是司法行政事务分离出去由司法行政机关管理，则司法机关职能单一化，可以专注于司法业务; 其次可以尽量减少司法机关、司法人员与社会各方面的接触，避免其受外界干扰。这一方案的缺陷在于: 其一，司法行政机关属于政府组织序列，由其管理司法行政事务，司法工作的专业性可能司法行政机关不熟悉，其辅助服务保障功能难以实现。其二，司法行政事务管理以审判、检察职能为服务对象，与普通的政府行政管理存在很大差别，必须遵循司法权运行规律，稍有不慎便可能伤及审判权、检察权的独立，进而涉及行政与司法两个国家权力系统之间关系的厘定，甚至导致审判权、检察权的弱化虚化。其三，司法人员的考核任免一般遵循“先党内、后党外”原则，尤其是涉及司法人员考核、任免、晋升必须遵循“党管干部”原则，一旦司法机关的人事事项由司法行政机关管理，导致审判机关、检察机关党组对审判人员、检察人员的管理权失去控制，必将形成审判机关、检察机关党组设置“空心化”，并且审判机关、检察机关党组成为司法行政机关的下级党组，从而导致党的组织系统在审判机关、检察机关及司法行政机关配置的混乱。这不仅不利于加强和改善党对审判工作、检察工作的领导，而且会削弱党对审判工作、检察工作的领导。

　　其四，司法机关人财物事务交由司法行政机关管理，这将导致行政权极度膨胀，使行政权与司法权之间的关系失去平衡，司法权制约行政权的功能将大幅降低，甚至会出现司法权依附于司法行政权的尴尬境地。司法行政机关会凭托其享有的人财物管理权而对审判权、检察权进行干预和控制，审判权、检察权不受行政机关、社会团体及个人干涉的宪法原则及法治底线将受到严峻挑战。

　　( 二) “重心上移适度分离改革”的试点及评价这次中央司法体制改革领导小组批准第一批启动上海、广东、湖北、吉林、海南、贵州、青海7 省( 直辖市) 推行司法人员分类管理制度，完善司法责任制，健全法官、检察官及司法辅助人员统一管理，建立省以下法院、检察院人财物统一管理体制。试点改革强调员额从严掌握，法官、检察官遴选委员会可以分设; 市级、县级法院院长、检察院检察长由省级党委管理，其他领导班子成员也可以委托市级党委管理; 经费统一管理要体现财政管理特点，省财政部门管理省以下地方法院、检察院经费，省、市、县三级法院、检察院经费均作为省一级财政预算单位，省级财政部门编制预算，听取省级法院、检察院意见建议，预算执行监督、专项考核共同组织。这种模式的优点在于保持了省、市、县三级党委及在法院、检察院设置的“党的组织与纪律检查系统”、三级“人大及其常委会权力机关监督系统”的稳定性; 不涉及宪法条文修改及其相关法律内容存废，制度创新的学习成本、创设成本、执行成本和协调监督成本较低，政治风险较小。通过上述县级以上法院院长、检察院检察长的人事管理权上收，以改革司法人员职业准入、分类管理、完善办案责任制、职业惩戒、健全职业保障为重心，优化司法职权配置，为公正高效行使司法权提供内在与外在的保障条件和约束条件; 通过建立反映财政特点的省以下法院、检察院财物由地方分权控制、上收为省级分权控制为核心的省级统一管理体制，既实现了司法体制改革“去地方化”的目标，破解了司法财物保障“地方分灶固化”难题，又寻找到了对审判权、检察权运行保障与制约的机制，在省级层面实现“两权适度分离”，避免“司法权行政化”增大的趋势。试点方案的不彻底性在于: 司法人员选举( 任命) 仍然过多依赖地方，司法体制改革“去地方化”彻底性的贯彻有待观察，实践中可能出现地方就司法人员选举( 任命) 与上级决策机关争执主导权，由此产生的协调成本、监督执行成本将不可避免地增大，“司法地方化”的诟病亦难以根治; 司法机关同市、县两级党委、人大权力机关的关系尚未纳入改革的范围统筹部署，改革整体推进会受到一些掣肘; 司法机关内部有关司法权和司法行政事务管理权适度分离的改革方案设计滞后也会影响改革统筹兼顾、协调推进。因此，用十八届三中、四中全会部署要求审视，“改革司法机关人财物管理体制，探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离”的改革方案有待细化实化、把握关键、深入推进。

　　( 三) “内部适度分离改革”的设计及次优选择这一模式是本次司法体制改革7 个试点省( 直辖市) 司法管理体制改革方案的“升级版”，任务是建立司法权和司法行政事务管理权适度分离管理体系，着力破解“两权”

　　职能混同、职责混同、运行机制混同、考核评价混同难题，解决制约司法能力、影响司法公正的体制性障碍、机制性困扰、保障性束缚，努力形成可复制可推广的经验做法，为建立公正高效权威的社会主义司法制度创造条件。改革的主要内容是:

　　1． 建立保证司法权独立运行的审判、检察组织体系。在保持司法机关党的组织体系与党的纪律检查组织体系相对稳定与协调的前提下，整合司法资源与司法行政事务资源，按照保障司法权统一正确行使与司法行政事务管理权优质高效行使，相应设置法院、检察院“两权适度分离”的审判、检察组织体系。( 1) 审判组织体系重构。设计“两权适度分离”的审判组织体系，必须紧紧围绕其裁判权特征，突出法官在审判组织体系中的中心地位，建立以法院依法独立行使审判权为基点、以法官依法独立办案并体现法院依法独立行使审判权为核心、以审判监督权和审判管理权为保障的审判组织体系。

　　按照“去行政化”与“依法独立办案”的原则，厘清审判委员会、合议庭( 独任庭) 及法官行使审判职权的范围及程序，审判委员会、合议庭( 独任庭) 及法官都是代表法院依法独立行使审判权的主体及其承担者，院长( 副院长) 、审判委员会委员、庭长及法官的天然定位和法定职责都是相对独立行使审判权的主体，其在依法独立审理案件层面没有权力大小之分，只有坚持以事实为依据、以法律为准绳，做到事实认定符合客观真相、办案结果符合实体公正、办案过程符合程序公正，才能推动法院内部去“行政化”、去“科层制”、兴“扁平化”的改革，真正实现“让审理者裁判、让裁判者负责”的改革目标。其审判组织体系的改革选项方案是建立以主审法官依法独立办案为中心的审判组织体系，即行使审判权的职能机构与行使审判权的法官合二为一。这就是以法官四等十二级的司法能力等级为核心、以依法独立办案为中心环节、以主审法官负责制为基础平台、以单独职务序列工资与职业保护为保障，构建独任制、主审制、合议制与审判委员会制互动制衡、协调配合、扁平化管理的类型化审判组织体系。与此相适应，需要建立健全独任法官、主审法官、合议庭及其成员、审判委员会委员、副院长、院长的审判权力清单、责任清单、义务清单制度。实行法官专司审判职能，不再兼任司法行政事务的职务，不负责组织管理司法行政事务、监督执行、督察协调司法行政事项，以保证以法官为主体的审判人员聚精会神、一心一意从事审判权行使所涉法益事项。( 2) 检察组织体系重构。

　　检察权除具备司法权的一般特征外，因其享有职务犯罪侦查权、诉讼监督及非诉讼监督权、公益诉讼权等多项权能，还具有“法律监督一元结构”下多层次权力束的复合型权力运行特点。检察机关上下级是领导关系，检察权的行使须遵循“检察一体、上命下从”原则。但从域内外的理论和实务看，在检察一体原则下仍强调检察官的客观义务与行使职权的相对独立性。?因此，检察组织体系之重构，既要坚持检察一体原则，又须体现并关照检察权复合型的特征。检察组织体系的改革选项是，建立以主办检察官依法独立办案为中心的检察组织体系，其行使检察权的职能机构与检察官合二为一。这就是构建以检察官四等十二级的司法能力等级为核心、以依法独立办案为中心环节、以主办检察官负责制为基础平台、以单独职务序列工资与职业保护为保障，检察长领导下的检察委员会、主办检察官( 刑事检察官、监所检察官、民事检察官、行政检察官、公益诉讼检察官) 、主办检察官办公室( 职务犯罪检察官、预防犯罪检察官) 类型化检察组织体系及其运行机制。与此相适应，需要建立健全检察官、主办检察官、主办检察官办公室、检察委员会委员、副检察长、检察长的权力清单、责任清单、义务清单制度，实行检察官专司检察职能，不再兼任司法行政事务的职务，不负责组织管理司法行政事务、监督执行、督察协调司法行政事项，以保证以检察官为主体的检察人员( 检察辅助人员) 聚精会神、一心一意从事检察权行使所涉法益事项，形成评价、问责、惩戒、退出机制与保障机制有序衔接的检察组织体系及其运行机制。

　　2． 建立科学高效运行的司法行政事务组织体系。按照司法行政事务( 包括综合、政工、纪检监察、计财等) “一条边、扁平化”模式科学建立司法行政事务组织机构。遵循“精简、效能、集约、廉洁”的要求，省级以上法院、检察院可设办公室、政治部和计划财务装备局三个部门，市、州可设办公室( 兼计划财务装备) 、政治部两个部门，县( 市、区) 可设综合管理服务部一个部门( 负责办公室、政工、计划财务、后勤服务职能) 。相应设置以秘书长、主任( 局长) 为主导、以司法行政事务权力清单、责任清单、义务清单为核心，以岗位责任制为约束，以综合类公务员工资福利为保障的司法行政组织体系和司法行政事务管理权运行体系。相应岗位职级设置可采用“专员制”，即: 办公类设立秘书长、副秘书长，1

　　-3 等秘书，研究员( 1-3 级研究员) ，机要专员( 副专员、助理专员、机要员) ，档案专员( 副专员、助理专员、档案员) ，计算机总工程师( 工程师、助理工程师) ，总统计师( 统计师、助理统计师、统计员) 等; 政工人事类设主任及人事( 党建) 专员( 副专员、助理专员) ，监察( 纪检) 专员( 副专员、助理专员) ，培训教官( 1-3 级) 等; 计划财物装备类设局长及1-3 级预( 决) 算专员( 副专员、助理专员、预决算员) ，总会计师( 会计师、助理会计师、会计、出纳) ，计划装备专员( 副专员、助理专员) ，审计稽查专员( 副专员、助理专员) ，基建总工程师( 副总工程师、工程师) 等，分别承担具体的司法行政管理事务。秘书长、主任( 局长) 专司司法行政事务，不得兼任审判、检察职务，不负责司法权行使所涉法益事项，以保证以行政首长为主体的司法行政人员聚精会神、一心一意做好司法保障服务。

　　3. 建立职业化、专业化、正规化的法官检察官、司法辅助人员、司法行政人员分类管理体系。( 1) 建立完善的司法人员分类管理体系。将司法队伍分为法官检察官、司法辅助人员、司法行政人员三类进行分类序列管理。三类人员按照独自的序列发展，不能相互交流任职，在此基础上建立科学化、制度化的分类管理体系和运行模式。( 2) 建立职业化、专业化、正规化的法官、检察官队伍。建立法官、检察官员额管理制度。合理确定法官、检察官员额，合理确定法官、检察官与其他人员的比例。提高法官、检察官准入条件，适当提高初任法官、检察官的任职年龄、法律工作年限，根据审判机关、检察机关不同层级，设置法官、检察官不同的任职条件，在省级、市州( 巡回或跨行政区划) 、基层法院、检          察院设置相应的一、二级大法官大检察官、一、二、三、四级高级法官检察官岗位，破解省以下尤其是基层法官、检察官晋升通道狭小难题。健全法官、检察官选任制度。

　　健全法官、检察官统一招录、有序交流、逐级遴选机制，由省级司法机关会同组织部门统一招录，在省一级建立法官、检察官遴选委员会，统一司法人员职业准入、招录与遴选工作; 建立从符合条件的律师、法学专家中招录法官、检察官制度。建立法官、检察官统一职前培训制度。( 3) 建立职业化、专业化、正规化的司法辅助人员、司法行政人员队伍。

　　司法辅助人员、司法行政人员为审判权、检察权的行使提供保障和服务，其专业化程度越高，分工越精细明确，效率越高，才能提供更好的服务，保障法官、检察官专注办案。

　　完善司法辅助人员配置，增加辅助人员数量，根据岗位需要招录不同的人才，逐步建立起职业化、专业化、正规化的司法辅助人员、司法行政人员队伍。探索以购买社会化服务的方式，优化司法辅助人员结构。