结合数据库、互联网等现代沟通技术，国家已经有能力通过逐步累积这些关于人的各种特征的认证知识，进而在事实基础上，按照人的各种特征，对国民进行明确的分类。并针对个体的特殊性，建立精细规则，最终在全国范围内设定并执行统一的认证标准。美国的社会保障号码就是一个通过身份认证的治理的典型，1930年代至今，它涉及纳税人、经济人、社会人、福利受益人、军人、外国人等多重身份，以及个人重大事项、社会生活和政治身份等，这是一种远比中国的身份证功能更加强大、高度整合的身份认证形式。

　　现代国家治理体系实质上就是一系列基本制度的建构和完善。首先是最低限度的基本制度，包括维护外部安全与内部秩序的强制制度、汲取与合理分配社会资源的财政与预算制度、塑造国家民族认同的濡化制度，以及确保官僚机构的廉洁和效率的统领制度。其次是增强型的基本制度，处理的是政治、经济与社会之间的关系，包括规管制度和再分配制度。还有更为现代的民主制度，强调政治回应性，包括平衡不同群体利益诉求及其表达渠道的吸纳制度，制定和执行以均衡持续发展、平等公平正义为目标的公共经济社会政策的整合制度。所有这些基本制度，都离不开一些基础制度，比如“认证制度和监控制度”。认证比监控制度更基础，也更必要。

　　在漫长的历史演进中，认证能力的发展最初是为了征兵、加强国家强制能力，以及征税、加强汲取能力。后来是为了推行免费强制义务教育，加强濡化能力。再后来是为了加强再分配能力，福利国家的发展最初与战争有关，为了再分配，必须建立“社会保险号码”等机制；由于能从国家福利中受益，人们也开始有被纳入认证体系的意愿。再往后，发展认证能力是为了产品认证、质量认证、安全认证，加强规管能力。今天，认证对其他几种国家基本制度能力的加强都具有基础性的作用。

　　信息时代的机遇和挑战

　　在20世纪60年代末以来，现代信息技术大大提升了认证制度能力的广度、深度与强度，有机遇也有挑战。先来看机遇，对于中国而言，四个现代化都离不开信息化。社会信息化是为了通过认证实现社会生活的清晰化、标准化，政务信息化是为了通过认证提升行政管理的效率，国家治理信息化是为了通过基础信息认证建构、完善各项国家基本制度。在较长的一段时期内，信息化建设重心在于社会的信息化，而不是政治治理的基础信息化。政务信息化与政治治理有关，但令人遗憾地是，实际上它的重心也并没有以基础数据的信息化为主，也就是说没有以人口、法人单位、自然资源和空间地理、宏观经济等这些基础数据的信息化为主，而是以便利行政管理为主要功能。

　　20年来，中国从政务信息化入手，提升国家认证能力。从1993年开始建设的“三金工程”、2002年开始建设的“十二金工程”，这些“金字工程”面临的共同任务在于建立自然人、法人的身份、财产、产品、行为、事务的真实性、唯一性、整合性，首先实现“条条集中”，将认证知识逐级向上集中，从省级统一过渡到全国统一；然后实现“条块共享”，从分散隔离、各自独立过渡到互联互通、整合运用，从提升官僚制的理性化过渡到公共服务的最大化。目前，我国的基础数据的信息化仍有待加强，比如最基础也最重要的三大数据库：金税、金盾、金保，就条条内部而言，金税最早成熟、金盾次之，金保相对落后，就条块之间而言，近六七年来，并没有实现原定计划中的彼此互联互通，反而停滞不前、各自封闭，导致了一些原本可以避免的问题。

　　中国的现代认证体系建设，尤其需要实现政府各部门之间的互联互通、信息共享，特别是在税收、福利和规管这些部门，而不仅仅是部门内部上下级的信息共享。服务于基本国家目标的重要部门之间的互联互通，是个重大的政治问题，关系着能否真正实现治理上的内在统一。面对史无前例的人员、财富、物质、事务的大流动，亟须有全国统一、整合的认证知识和认证标准，覆盖全体国民。

　　显然，机遇与挑战也是相对的。我们必须承认，在这一非常基础性的基本制度上，我们曾经是世界各国的先行者，现在却大大落伍了，西方发达国家在它们不发达的时候就开始做的事，我们现在还没开始做（比如全国不动产登记）或者没有做好，这是不得不补的课。下面我们简要讨论几个比较直接的挑战。

　　其一，认真对待认证主体与对象之间的偏好冲突。我们可以根据认证主体与对象在偏好上的一致程度，与认证体系的强制程度之间的关系，区分四个认证模式：一是低一致、高强制模式，比如我国1994年至今在税收领域的认证体系；二是高一致、高强制模式，比如社会治安领域；三是低一致、低强制模式；四是高一致、低强制模式，比如再分配领域。在这四种模式中，高一致、低强制模式在理论上是最为可取的，但也是现实中最容易出问题的，设计一种理想的路径并不难，难的是如何防止在实践中出现偏差。以再分配领域为例，一般而言，国家与个人在建立基本社保体系上的偏好是一致的，但实际执行中还是会有人向国家提供虚假或不实信息，进行福利欺诈。因此，要想建立有效的认证体系，仍然需要适用第一种模式，即低一致、高强制模式，在统计意义上将欺诈行为降到最低，降低到通过法律体系解决的程度。欺诈者与国家的偏好相冲突，不强制针对这类群体建立严密的认证体系，只会削弱国家基本制度建设的根基，导致国家干预社会经济的能力下降。事实全面、规范统一的有效认证体系，将让国家有能力识别福利欺诈行为，从而有效地预防和惩罚。显然，在国家基本制度建设的其他领域，有效认证体系的这种基础作用也是非常必要的。

　　其二，认证能力当然存在强化监控能力，进而损害公民隐私、自由与权利的可能性。这也是美国暴露出来的斯诺登事件给我们的启示，美国人在犹他州建立了一个世界上规模最大的数据中心，用于监控包括美国在内的全球信息往来，这显然超越了其二战后的国内法与国际法原则，明显非法却不可能真正得到约束，认证能力将监控能力强化到如此野心勃勃的程度，这种极端现代化的做法的确是非常值得警惕的。

　　但是，其三，对于发展中国家而言，对于国家治理还存在这样那样的基本制度漏洞的国家而言，适度的认证能力、有效的认证体系仍然是十分必要的。这就需要重新理解认证与反认证之间的冲突，也即国家建构有效认证体系的努力与个体对于国家认证的对抗。

　　对于发达国家的国民而言，认证更多被视为理所当然的东西，因为认证已经融入他们的日常生活，融入他们作为纳税人、福利受益人、消费者对于自身权利与义务的认识之中，这些认识甚至在很大程度上都已经变成常识，变成生活便利的一部分，而不是一种负担。

　　发达国家的普通人已对国家认证习以为常，将国家认证视为国民身份的标识，而不是一种压迫。他们已经不需要在无政府、乌托邦与国家之间做出选择，因为他们已经做出了选择，而且更多是热情地拥抱国家认证。对他们而言，国家认证是实实在在、利大于弊的。现代工业化国家的认证基础权力正在越来越深地融入国家职能的履行，融入到法治建设的进程当中，处于国家基本制度建设转型期的发展中国家的人们也必须正视这一现实。

　　最后，充分认识到政治性的基础认证的必要性、重要性之后，我们也就可以厘清社会的透明度和政治的问责程度之间到底是什么关系。初步而言，国家掌握的基本社会事实越全面，社会越透明，越可能改进政治制度的问责度，而不是相反。

　　结语

　　在有效的认证体系下，所有社会群体和统治群体，都被视为国家治理体系的当然对象。纳税人、福利受益人、消费者，首先是服从国家治理、承认国家强制权力的义务主体概念，然后才是权利主体概念。国家与各社会群体之间围绕逃避与反逃避展开的认证斗争，在统计意义上，以国家获得决定性胜利而告终。

　　无“知”无以“行”，认证为国家行动提供必要的知识基础，堪称“国家基础能力的基础”。权力不对称往往源于信息不对称，建构有效认证体系的目的，就是把一个两眼一抹黑的盲目政府，转变成为一个有充分知识支撑自身行动的政府。如果政府行动没有事实支撑，没有规范指引，它就无法准确界定绝大多数人的经济社会状况、需求和期待。一个不了解绝大多数人状况的政府，不可能是一个负责任、及时回应的政府。我们实现理想政治目标的途径不是拒斥认证制度，而是使之适用于更广泛的政治领域，使之服务于绝大多数中国人民的福祉。

　　（作者单位：中国人民大学政治学系）