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中国的流动人口规模之大，使得这个群体对于社会的整体发展与和谐稳定至关重要。根据2012年国民经济和社会发展统计公报，全国人户分离的人口为2.79亿，其中流动人口为2.36亿。除了1.63亿的外出农民工之外，还有几千万的城市间流动人口。流动人口面临的问题已经众所周知，而解决流动人口问题的难度之大也是众所周知。 一、流动人口权利保障问题产生的社会政策根源 要破解流动人口的权利保障难题，关键在于找到根源。很多研究已经指出，地方政府缺乏积极性，不愿意在财政上增加投入，而且它们担心一旦先行一步，就会吸引更多的流动人口，造成城市不堪重负。另外，城市本地人口的抵制也不可忽视，尤其是在教育和高考的问题上。所以要解决流动人口的权利保障问题，关键在于调动地方政府的积极性，找到问题的根源。 从社会政策的角度看，这个根源就是碎片化的公共服务与社会保障体系，既有不同人群适用不同制度带来的碎片化，也有不同地方政策规定不一带来的碎片化。它带来了至少三个方面的问题。第一，它导致了权利的碎片化，使之变成一个结构性的问题。这个结构不打破，权利不平等的格局就不会改变。第二，它导致了很多不兼容、不衔接的政策，地方政府各自为政，给人口的自由流动制造了很多障碍，给异地就业、生活、就医带来很多麻烦。第三，流入地政府把流动人口看作是负担，没有积极性去解决流动人口面临的问题。 很明显，如果根源不除，任何改革都难以真正奏效。户籍制度改革就是一个最好的例子，它常常被寄予厚望，但是从过去的经历来看，它吸纳流动人口的速度显然赶不上流动人口增加的速度。很多事实上已经定居、不再流动的人口，由于无法落户的原因，仍然被归为流动人口。中共十八届三中全会虽然明确了要全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，但是大城市落户还有很多限制，尤其是特大城市要严格控制人口规模。在这个户籍制度改革的框架之下，700多万的非北京户籍人口怎么办？将近1000万的非上海户籍人口怎么办？显然户籍制度改革未能提供答案，我们还需要在户籍制度改革之外寻找解决之道。 一个更有效的办法是通过解决公共服务与社会保障体系的碎片化问题，来解决权利的碎片化问题。在过去几年，各方面对整合碎片化的公共服务与社会保障体系的共识正在加强。中共十八届三中全会提出要全面深化改革，为着手解决这些问题提供了条件和契机。社会改革是全面深化改革的一个组成部分，要解决流动人口的权利保障问题，需要借机行事，抓住全面深化改革这个机会。 当前，流动人口的权利保障问题解决起来难度很大，但是，改革的条件正在成熟，整合碎片化的公共服务和社会保障体系已经提上了议事日程。在新的体系下，地方政府会有更大的积极性，认真对待流动人口的权利保障和社会融合问题。另外，人口结构转型也是一个强有力的条件。我们在天津等城市的调研发现，地方政府通过人才计划不难吸引到高层次的人才，但更具挑战性的是为一些外向型的劳动力密集型企业寻找到足够的工人。在未来，这种趋势会越来越明显，在劳动力供给逐渐减少的情况下，城市之间对劳动力的竞争会增加，流动人口会越来越被看作是资产，而不是负担。流动人口在劳动力市场上的竞价能力已经明显增强，他们要求平等权利的能力也会增强，有眼光的城市政府应该为此做好准备。 二、通过全面深化改革解决流动人口权利保障问题 要解决流动人口的权利保障问题，需要充分利用正在进行的经济体制和社会体制改革，把流动人口的权利保障看作是全面深化改革的一个重要组成部分。首先，从法律上承认并保护公民自由迁徙的权利。市场经济的一个重要特征是人口的自由流动，这是市场经济活力的源泉。过去地方政府重视高层次人才流动碰到的各种难题，设立特殊的“人才通道”加以解决。但这只是权宜之计，它反而使得相关制度更加碎片化，和真正的市场经济体制背道而驰。改革要回归正轨，要消除阻碍人口和人才流动的障碍，首先要做到制度公平，通过法律保护公民自由迁徙的权利。 其次，从根本上解决流动人口面临的问题，需要转变发展思路，逐步改善中国区域和城乡发展极不平衡的状况。区域和城乡发展差距过大，一方面增加了人口流动的压力和规模，另一方面导致了人口流出地的社会结构解体，以及人口流入地的社会结构分化。中国中西部的小城镇人口吸纳能力不足，根本原因在于其经济社会发展水平低，资源包括政策性资源大量聚集在大城市。相比之下，像德国等欧洲国家小城市星罗棋布，对中小企业很有吸引力，代表了一种均衡发展的城市化之路。中国在区域和城乡发展方面面临差距过大的问题，但是在宏观层面也出现了一些积极的变化。例如，从2010年以来，农村人均收入的增速连续几年超过城市；中西部的投资和产出增速也超过东部地区。宏观层面的变化为解决流动人口面临的问题创造了有利条件，今后应该继续引导包括政府资源在内的各种资源向中西部和小城镇倾斜，促进地区和城乡均衡发展。 再次，从根本上解决流动人口面临的问题，需要加强顶层设计。流动人口权利保障的问题既是法律问题，也是经济和社会发展阶段的问题；既是市场经济发展过程中出现的问题，也是政府资源分配不均衡、社会保护不力产生的问题。在流动人口权利保障的问题上，要有宏观长远的思路，要有顶层设计。在现阶段，可以通过社会政策的改革和创新调动中央和地方两个积极性，作为解决流动人口权利保障问题的突破口。 三、流动人口权利保障的社会政策创新 第一，整合碎片化的社会保障体系。过去几年的社会保障改革着重于扩大覆盖面，已有的保障制度不变，设立新的制度覆盖过去没有保障的人群。这种“加法式”改革的好处是阻力小、见效快，但是它使得碎片化的问题更加严重。以基本养老保险制度为例，除了机关事业单位养老保险和城镇职工养老保险之外，过去几年又新增了城镇居民社会养老保险和农村居民社会养老保险。这些保险制度在资金来源、养老待遇等方面差别很大，引发了有关养老制度公平性的讨论。社保专家已经指出了社保制度并轨改革的必要性，通过整合碎片化的社保制度，增强公平性，实现可持续性。有的地方政府已经实现了城乡居民的社保制度并轨，未来的改革方向是机关事业单位、城镇职工与城乡居民的并轨。在最终所有社保制度并轨改革还未启动的情况下，像珠海市等地方政府已经尝试不同制度之间的转移衔接。 整合碎片化的社保制度对流动人口是有利的，整合后的社保制度保证缴费相同的参保者获得相同的待遇，缴费高的参保者获得更高的待遇，这既加强了社保制度的公平性，也加强了社保制度的激励能力。在不同的就业形态下社保可以转移接续，这有助于鼓励流动人口参加社保。有关社保制度并轨改革必要性的共识已经形成，如果中共十八届三中全会之后能够有序推进，对解决流动人口的权利保障问题将会形成一大助力。 第二，提高公共服务和社会保障的统筹层次。公共服务和社会保障碎片化的另一个表现形式是地方化，各自为政，甚至同一个城市不同的区，其政策也不一样。社保是在县、市的层次上统筹，农村义务教育从2001年起由乡镇变为县统筹，之后省与中央政府的经费保障责任逐渐增加。现在看起来，县、市的统筹管理层次仍然太低，容易导致效率低下、基本公共服务水平地区差距过大等问题。对流动人口来说，统筹层次过低的弊端就更加明显，到底应该在哪里缴纳养老保险和医疗保险，实在是一个头疼的问题。提高统筹层次有助于消除区域间的制度或政策壁垒，这对于流动人口显然是有利的。 提升统筹层次对流入地的城市政府也是有利的，如果在一个更高的层次统筹公共服务和社会保障，城市政府至少不会再像过去那样将流动人口视为沉重的财政负担。十八届三中全会提出要发挥中央和地方两个积极性，建立事权和支出责任相适应的制度，这为提高基本公共服务的统筹层次创造了条件。 第三，在整合碎片化的公共服务和社保体系以及提高统筹层次的基础上，推出适用于全国所有公民的国民待遇包。在中央和地方支出责任划分明确的基础上，中央对每个公民的义务教育、基本养老保险、基本医疗保险等的投入汇总为一个国民待遇包，这个国民待遇包应该跟随个人流动。流动人口进入城市，那么流入地城市政府就能因此获得中央政府相应的投入。从这个角度看，流动人口变成了资产，不再是一个包袱。 |
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