公民社会建设就是推动官方非政府组织、商业非政府组织和公民非政府组织自由、平等的发展。建国后相当长时间里，我国实行高度集中的计划经济体制，国家垄断了公共权力和经济资源配置权，并按照科层组织自上而下地实行严格管制和思想灌输，全能政府的触角延伸到社会的每一个角落，市场和非政府组织受到极大排斥，这种以集体主义和平均主义为导向的社会和谐具有强烈的国家色彩。建设公民社会需要一个自制的国家，"它能保障结社自由和自主权，使一种有活力的公共生活有所依靠" 〔5 〕 （P225 ）。自制国家具有法治、高效和有限的特征，它将回缩的权力空间重新让渡给社会，使社会获得渐进发展并具有自我表达意志的能力。在这种情形下，官方非政府组织需要从体制中剥离出来，恢复"平民性"，实现身份和功能的独立。商业非政府组织和公民非政府组织需要获得合法性保障和自我表达渠道，在网络空间中，各主体之间能够实现理性辩论、交流和合作。

　　开放的政策系统要求在决策过程中推动政府与外部环境之间的良性互动，提高决策的科学性。在传统决策体制中，政策议程多以"政治动员型"和"内在创始型"为主，〔6 〕公众对政策议程影响较小。弱势群体的参与性不足导致政策表达欠缺，"牧师赞美的天国是有缺陷的，合唱的圣歌带有上层的口音"。〔7 〕 （P35 ）在多元情境下，纠正决策弊端的有效途径是提高政策系统的开放性和回应性，吸纳更多公民组织参与其中。非政府组织作为自治的、利益趋向的团体，自身有参与公共政策的内在动力和外在条件。"非政府组织的基本目标是从民选政府体制之外去影响公共政策"。〔8 〕非政府组织内部成员之间及外部组织之间的交流、融合所造就的共同性为其影响政策议程创造了良好条件。面对波涛汹涌的"数字化革命"和"结社革命"，政府不是消极适应，而是积极利用非政府组织与网络舆情的双驱机制形成顺畅的政策民意输入渠道，建立更加民主、开放、透明、高效的决策系统。党的十八大报告强调，"通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力"。

　　完善的法律制度要求非政府组织参与政策议程的程序化、制度化和规范化。非政府组织改变了人们利益表达方式，个别的、分散的利益诉求通过整合机制、集聚机制和表达机制形成了本行业、本群体的一致性意愿输出。在特定条件下非政府组织的输出与公共政策系统的输入发生耦合，公共政策系统对外部输入的目标、要求进行整合，并以政策产品的形式输出。各主体围绕"公民诉求（个体表达功能）--群体诉求（非政府组织的整合功能）--决策者（政策议程功能）"形成动态演进序列。如果缺乏制度化约定，这一过程容易陷入无序状态，尤其在网络环境下，由于"众声喧哗"，甚至网络暴力的影响，政策议程更可能陷入无理性窠臼。这需要法律制度对非政府组织参与政策议程的权利、方式、过程进行规定，对网民的正当行为应予以合法性确认，同时对无理性行为进行规导和约束。

　　参考文献：

　　〔1〕胡 伟.当代中国政治沟通〔M〕.上海：上海人民出版社，2006.

　　〔2〕Yang A. Taylor M. Relationship-building by Chinese ENGOs'websites：Education， not activation〔J〕.Public Relations Review，2010（4）.

　　〔3〕〔美〕詹姆斯·安德森.公共政策制定 〔M〕.北京：中国人民大学出版社，2009.

　　〔4〕〔美〕阿尔文·托夫勒.力量转移--临近21世纪的知识、财富和暴力〔M〕.北京：新华出版社，1996.

　　〔5〕何增科.公民社会与第三部门〔M〕.北京：社会科学文献出版社，2000.

　　〔6〕 Cobb R.W. Ross J.K. Ross M.H. Agenda Building as a Comparative Political Process〔J〕.The American Political Science Review，1976（1）.

　　〔7〕Schattschneider E.E. The Semisovereign People〔M〕.New York：Holt.Rinehart and Winston，1960.

　　〔8〕Kim H. Discuss the Impact of Non-governmental Organizations （NGOs） and their Limits and Opportunities in Relation to Social Development and Civil Society， Making Particular Reference to Examples from a Selected Country or Countries〔J/OL〕. http：//www.likejazz.net/data_doc/essay%20NGO%20Hyeyoung%20Kim.pdf.