改革开放以来，迅猛发展的非政府组织日益引起人们的关注，而信息技术的发展及互联网的普及所蕴含的时代内涵和技术性优势又成为非政府组织发展的新助力。网络的公共空间与非政府组织的"公领域"之间的重叠与交错，强化了沟通情景和公共意见表达，有利于创造虚拟的"公民会议"，为非政府组织影响政策议程设置提供了新手段。但这种潜在的、推理式的可能如何转化为实然状态则取决于非政府组织自身在政策议程场域中的位置及所采取的网络策略。

　　一、非政府组织影响政策议程的场域分析

　　我国依法登记的社会组织一般分为社会团体、基金会和民办非企业单位。有学者将中国非政府组织分为三种：一是垄断性利益团体，包括中央和地方政府职能部门成立的行业协会和基金会；二是垄断-自治性利益团体，包括工、青、妇等"八大人民团体"和其他一些行业协会；三是自治性利益团体，包括登记注册的或非登记注册的利益团体。〔1 〕 （P34-35 ）也有学者依据组织者和成立者的不同将非政府组织分为"自上而下"的官方非政府组织、"自下而上"的普通非政府组织、学生非政府组织三类。 〔2 〕笔者根据非政府组织与核心决策者的权力距（R）不同，将非政府组织大致分为三类：官方非政府组织、商业非政府组织和公民非政府组织。由于成员数目、资源禀赋、组织机构、内部凝聚力的差异，不同类型的非政府组织在政策场域中形成了以决策者为核心的不同分布域，所采取的动员策略及网络利用方式也各不相同。

　　图1 不同类型非政府组织影响政策议程的场域分布

　　官方非政府组织一般与政府关系密切，是政府为满足政治和社会发展需要按照"自上而下"的方式建立起来的，这与我国社会发展过程及政治改革特点趋同。按照需求不同，官方非政府组织主要有三种：一是基于政治需要而设立的人民团体。如中国共产党为团结一切可以团结的人，夺取革命胜利，在早期成立了共青团组织和工会组织。1949年后，为巩固新生政权及获得政治统一性，在旧的社会组织被取缔的同时也建立和发展一些符合社会需要的新组织，如妇女联合会、青年联合会、全国归国华侨联合会、中华全国台湾同胞联谊会、海峡两岸关系协会等。这类组织除少数外，一般成立时间较早，与党和政府的目标有较强的一致性，它们通过政协会议等形式对国家的大政方针和群众生活的重要问题提出建议，发挥着党和政府联系群众的纽带和桥梁作用。二是为适应政府职能转变而成立的一些协会、学会组织。这些非政府组织与政府关系密切，行政性较强。典型的行会组织包括工商界联合会、消费者协会、中国环境保护产业协会、中国外商投资企业协会等。不少协会组织是在计划经济向市场经济的转变过程中作为政府管理职能的替代出现的。如2001年国家经贸委所属的国家内贸局、冶金局、建材局、纺织局、机械局、石化局、有色局、煤炭局等九局被撤销，由新成立的机械工业协会、钢铁工业协会等十大行业协会替代行使部分职能。此外，为促进国际交流需要而成立的一些非政府组织，如中国国际战略学会、中国国际贸易学会等。这类组织的人、财、物等资源一般在体制内获得供给，人事任命受制于主管部门，通过调查研究、决策咨询及制订行业规范等方式为政府及相关部门提供服务。三是为满足社会需求而设立的、并与政府保持密切联系的慈善救助组织。如中国红十字总会、中国儿童少年基金会、宋庆龄基金会、中国残疾人福利基金会、中国青少年发展基金会、中国扶贫基金会、中国保护消费者基金会、中华慈善总会等。这些组织在政策扶持、人力资源、运行模式等方面受政府主管部门影响较大。

　　总体而言，官方非政府组织与政府之间有着良好的合作基础，直接参与决策，权力距较小，但三者在政策场域分布和网络利用方面存在差异。第一类组织在体制内有比较正式的交流平台，直接发挥参政议政作用，网络只充当各组织宣传和教育的工具。第二类组织通过委托服务和政策咨询方式对政策过程产生影响，网络在行业信息交流和民意沟通方面发挥作用。第三类组织一般通过任职领导的影响和非正式沟通对政策施加影响，与前两者相比，官方慈善救助组织对社会的依赖性较强，更需要网络来发动群众、集聚资源和扩大供给能力。

　　商业非政府组织是源于公民社会的孕育和发展，主要包括各类商会、民间行业组织等。改革开放之后，市场经济的渐进发展迫使政府对社会管理松绑和权力让渡，个体与民营企业获得了相应的自治权利，民间商会和行会组织也蓬勃发展起来。不同于官方非政府组织与政府之间得天独厚的关系，商业非政府组织最大的优势在于资本的稀缺性以及GDP激励机制下政府的反向诉求。这类非政府组织与政府之间既可能因行业发展和地方经济发展的双赢结果而获得利益的同一性，也可能因行业利益与政府利益之间的冲突而导致政府收益的降低或企业"用脚投票"的退出。为避免消极后果，双方最后趋向于合作博弈，在公共政策过程中逐渐形成特有的沟通和协商机制。一是参加各级人民代表大会和人民政协会议，对政策事项进行讨论、协商和表决；二是通过座谈会、恳谈会等非正式方式进行交流和沟通；三是凭借商会领袖或行业精英的自身优势和影响力进行沟通和协商；四是通过听证会、委托授权方式对政策发表意见或制订行业规范。不同的商会和行业组织对决策影响的差异决定了权力距的不均等分布。一般来说，商业非政府组织影响政策议程的效度取决于该组织成员对地方经济发展的影响力、组织成员意见的一致性以及资本精英的活动能力。