二、大部制改革对防范消极角色行为的价值彰显

　　"如何切实有效履行公共管理的职能"是大部制改革和公共管理行为规制共同面临与亟需解决的问题。大部制改革进一步理顺了政府内部的职责关系，有益于从体制上、机制上、流程上界定政府职能部门之间的权力限度，从而减少因为边界不清责任交叉诱发的消极公共管理行为。

　　（一）大部制改革厘清了政府内部的职能席位进而有益于堵住滋生消极角色行为的体制缺口。组织行为和个体行为都统一体现为政府职能。在研究中笔者发现，政府组织及其组成人员均会做出公共资源争夺、责任推卸等消极行为。需要说明的是，公共管理中消极角色行为并非只有公共资源争夺、责任推卸这两种类型，只是其他类型的消极角色行为在成因上与历史传统影响、社会环境干扰、组织管理有限理性和个体行为动机偏好等关联较大，在此略述。通过研究不难发现，职能边界不清是消极角色行为在公共管理过程中出现的体制性原因，矫正公共组织中的消极角色行为必须从调整职能结构入手。机构改革必须紧紧抓住明确政府职能和转变政府职能这个关键才能达到改革的目的，这是我国政府机构改革取得成功的关键。〔1 〕 大部制改革的基本思路是将职能雷同、相似、相近的部门，整合成"职能有机统一的大部门体制"，实现职能集中和收缩，明确权责主体，减少职能越位、错位、缺位等行为失范现象。职能定位是政府部门进行公共管理和服务的制度依据和行为规范，划定职权也即明确了公共管理发挥作用的范围，"把权力装进笼子"，"把错装在政府身上的手换成市场的手"，把多只手换成一只手，防止"乱伸手"，堵住消极角色行为产生的体制缺口。

　　（二）大部制改革链结了政府内部的对接流程进而有益于扫除诱发消极角色行为的协调障碍。系统论将研究和分析对象视为一个有机的整体或系统，该理论认为，结构合理、运转协调的系统整体功能将大于各部分功能的代数和，也即1+1>2的状态。任何层次的政府组织都是一个系统，其具体职能部门分布在系统中都发挥着各自的作用。现实情况是，现代社会问题的复杂性造成了这样一个局面：既然依靠某一政府部门很难妥善解决社会问题，那么就派生出一个如何在政府内有效架设"法约尔桥"（组织的跨部门沟通）的问题，也即行政协调的问题。由于同级职能部门之间虽然在解决公共问题上共担责任，但是它们不存在直线式的管理与被管理的关系，部门间的协调问题往往会产生向上移动的倾向，由更高的职权部门再进行协调。同时，在协调的过程中受制于权责划分、部门利益分割等因素的影响，很难避免公共管理的效率损失。协调的结果还有可能偏离"如何有效解决公共问题"这个初衷，反而演化成"如何使部门承担责任最小化"的现实，部门间的协调异化成了责任推诿的博弈游戏，这种协调及经协调后的行动都具有怠政的特点。由此可见，相同或相似的职能应该划归同一部门，将之前部门间的协调转变成部门内部协调并在部门内部建立有效的协调机制，以减少职能分割碎片化对行政协调的干扰和阻碍。大部制改革的目标之一就是整合职能，进一步理顺管理链和协调流程，有效解决在职能边界不清晰的情况下部门各自为政、各行其是的问题，客观上有利于沟通效果的提高。

　　（三）大部制改革整合了政府内部的资源配置进而有益于防范催生消极角色行为的权力漩涡。作为国家权力的一种，公共行政权同样具备国家权力的自我矛盾 〔2 〕：公共权力的公益性要求其必须摆脱个人意志和私人利益的羁绊实现公共利益，但是权力难以屏蔽其主体的意志和利益在权力行使过程中发挥作用。一旦公共权力背离公共利益异化成培育和维护部门利益、个人利益的工具，那么政府内部就会涌出争夺公共资源的暗流，出现催生消极角色行为的权力漩涡。公共权力是公共资源的主体形式，客观上具有稀缺性，在政府管理职责边界不甚明了的情况下，相关职能部门及其行为主体便有假借行使职权为由索要管理权限的可能和行动，出现资源争夺型消极角色行为。大部门改革通过收缩职权、减少公共权力主体，将同种使命的公共权力划归到同一职能部门进行统一配置，提升职能部门对资源的掌控力和调节力，从而强化对公共资源的整合、配置能力。当然，大部制改革极有可能把职能交叉部门之间资源争夺内部化，变成了部门内部对资源的争夺。这就转化成了职能二次划分的问题，完全可以通过健全内部分工机制、完善工作对接流程、强化内部协调加以解决。这样就把在政府范围内如何切割职能这一宏观问题分解成了如何优化组织具体管理方法的操作性问题，大大提高了对权力控制的可及性。

　　（四） 大部制改革平衡了政府内部的制衡机制进而有益于构筑制约消极角色行为的职权体系。长期以来，学界都在讨论"大政府、小社会"或是"小政府、大社会"的问题，这种讨论语境中的"大小"本质上指的是权力和权利在社会治理中发挥作用的广度和深度。转变政府职能是深化行政体制改革的核心，必须确定政府内部权力分配的标尺，给权力限定边界。 铁路运营实现政企分开之前，决策权、执行权、监督权统一表现为"权力"，在制衡关系上，往往是"权力"监管铁路具体运营的"权利"，行政干预了本该由市场主导的铁路运营，导致市场的手错装在了政府身上，致使"乱伸手"等消极角色行为的出现。2013年推行的新一轮政府机构改革对铁道部的职能进行了整体调整，体现了政事分开、政企分开的基本思路，从而厘清了交通运输部门内部的关系，实现归口管理，既保证了"权力 "对"权利"的监督，也保障了"权利"的自主性。大部制改革将部门职权分为决策权、执行权、监督权从而构筑部门内的职权运行体系，建立决策权、执行权、监督权"三权制衡"机制，"给权力涂上防腐剂"，势必提高"权力"行为的规范性和"权利"行为的有效性。

　　三、通过大部制改革防范消极角色行为的具体途径

　　公共部门的存在是源于社会客观上需要一个超乎个体利益的组织来满足公众对公共产品、公共服务和公共秩序的要求，而不是源于人们主观上对被管理者处境的渴望。笔者多次提到，由于受到政治、经济、科技、文化等力量的推动，现代社会始终处于一个动态发展的过程中。这就在一般意义上规定了公共管理体制必须紧随社会发展进行自我完善。大部制改革对防范公共管理中消极角色行为固然有其促进作用，但是，仅仅依靠大部制改革或者说行政体制改革就希望在短期内对公共管理行为塑造取得成效并不现实。藉由大部制改革达到防范公共管理中消极角色行为的目的则需要持续通过化解公共权力的自我矛盾、健全政府组织内部的运行机制、加强公共管理制度建设以及重塑行政管理体制改革的力场结构等途径得以解决。

　　（一）化解公共权力的自我矛盾有赖于权力制衡机制的持续完善。前文已述，行政权力的自我矛盾体现为权力的公益属性与权力主体赋予权力的自利性工具属性之间的内在冲突。公共组织中出现权力席位争夺的实质是期望获得职位对应资源支配权所衍生的利益，因而政府职能模糊的区域便成为消极角色行为频发的地带。大部制根据事权统一的原则将同种性质的公共管理职能进行重构和整合从而减少了职权空位、重叠和交叉，有效彰显了公共权力的公益性。同时，在制衡体系不甚完善的情形下，权力主体完全有可能对公共权力进行个性化理解和利益置换。因此，化解公共权力的自我矛盾需要从两个方向入手：一是加强权力的他律力度，依赖法律制度的不断完善、社会力量的不断壮大以及民主化进程的有力推进，以保证权力的公益属性。二是提高权力行使者的责任认同和责任自觉，主观上摒弃以权谋私假公济私等错误观念，形成积极的权力观、责任观、利益观，自觉承担并积极履行职责。化解公共权力的自我矛盾有赖于权力制衡机制的持续完善，而由自律和他律共同构成的权力制衡机制的完善则需要长期的政治实践和管理优化方能实现。

　　（二）克服科层制有限理性有赖于公共组织对政治生态环境适应性的提高。各国现行政府组织基本上具备强调职能专业化、明确职能等级、保持规章制度的稳定性、以职位选人、组织成员非人格化等科层制组织特点。但是，随着理论的发展和实践的深入，韦伯所倡导的科层制即理性官僚制渐渐显现出有限理性的缺陷。现代政府机构庞大、程序严密、分工过细的特点造成了其对社会问题的反应能力相对缓慢的后果，政府部门进行职能划分和分工管理往往滞后于社会需要。社会环境的迅速变化使科层制赖以生存的稳定性消散殆尽，僵化的组织结构和运作模式成为组织发展的障碍。因此，克服科层制有限理性必须提高政府组织对政治生态环境的适应性，不断自我调适以适应动态的外部环境才能保持足够的活力和张力。现代治理理念和组织理论为提高政府组织对政治生态环境适应性提供了思路和启示。首先要缩短管理链，实现组织结构扁平化，减少因为纵向流程过长导致的公共管理效率损失。其次要强化分工协作化，实现治理主体网络化。现代社会问题往往仅依靠政府某一职能部门难以得到妥善解决，实施大部制的政府职能机构必须在分工基础上突出协作。另外，政府要与政府系统之外的力量共同参与社会协作治理，建立网络化、多元化的社会治理主体系统。公共管理环境一直处在变化之中，这就意味着公共组织必须一直跟随政治生态环境的变化进行调整，这是一个长期持续的过程。

　　（三）制度建设需要在动态发展中持续完善。诸多针对大部制改革的研究都提到内部协调的重要性，不可否认，大部制部门内部协调也面临着一些困境，如大部门组织内聚力不足制约内部协调、大部门内部要素增多加大协调难度、大部门内部整合度低增加协调压力、大部门内部综合管理部门协调能力弱降低协调效果等。大部制改革将原来在职能上有交叉的部门之间的协调变成了部门内部的调整，部门整合带来的一体化加大了部门内部协调的难度 〔3 〕。大部制内的协调本质上调整的是利益，形式上优化的是职能，方式上塑造的是行为，无论协调的对象是利益或是职能还是行为，协调的基本手段还是靠制度建设。因之，大部制改革需要协调，改革和运行都必须加强部门内部制度建设。首先，需要通过制度构建与管理创新优化公共组织部门职责权限，借助制度确定内部决策权、执行权、监督权的运行机制和行为原则，强化综合管理部门的协调职责和权力。其次，要通过培育与优化部门文化，形成统一的组织行为引导和约束机制，把制度精神融合在部门文化中，突出组合文化的整合作用，通过组织文化提高部门的内聚力。再次，要发挥职位分析在组织管理中的工具价值，明细职位责任，建立系统化的绩效管理体系，保证权、责、利真正统一。最后，要从微观上加强对部门成员的常规培训，使之认清其承担的客观责任（也就是职位责任），提高其主观上对客观责任的认同和内化，进而增强其对部门的认同感和工作承诺，自觉履行职责，防范消极角色行为。然而界定规范的内部职能秩序、塑造积极的部门文化、建立科学的部门运行机制、形成统一的行为规范必须在大部制改革和运行中逐渐实现而非一日之功。