[提要]矿产资源规划首先需要明确其功能定位、实现其目标优化，功能定位的不清晰、目标设置不合理将从根本上削弱矿产资源规划指导矿产资源勘探、开采活动的有效性。我国矿产资源规划制度的多部门、多层次特征放大了问题的强度和效度，明确功能、优化目标体系是提高矿产资源规划有效性的前提条件。

　　关键词：矿产资源；规划制度；功能定位；目标优化

　　基金项目：国家社会科学基金重大项目“完善生态补偿机制研究”（项目编号：12&ZD072）；教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目（项目编号：09JZD0019）“矿产资源有偿使用制度和生态补偿机制研究”；国家社会科学基金（项目编号：11CJY038）“矿产资源开发生态补偿的产权制度研究”

　　中图分类号：F416文献标识码：A

　　收录日期：2013年6月4日

　　作为矿产资源勘查、开采活动的指导性文件，矿产资源规划是依法审批与监督管理的依据。发挥矿产资源规划作用的基础是矿产资源规划的权威性和科学性。在日益强化的资源环境约束下，明确我国矿产资源规划的功能，优化矿产资源规划的目标，既有助于深刻理解我国矿产资源规划实践，也有利于通过规划制度的完善，提高规划体系的质量，实现矿产资源规划的功能和目标。

　　一、矿产资源规划的内涵

　　矿产资源规划是国家或地区根据其经济发展的中长期规划，以及属地的矿产资源特点与开发利用现状，在时间上和空间上，针对矿产资源保护、勘查与合理开采利用，以及矿区生态环境保护与建设等方面，所做的总体安排和布局。本质上，作为勘探、开采的前序活动，矿产资源规划是国家对各类矿产资源的勘探、开采所作的时空配置，目的在于经济社会的可持续发展，具体的，矿产资源规划包括矿区规划、品种规划、矿业权规划和环境保护规划等。完整有效的矿产资源规划应该包含目标以及实现目标的方法等，怎样做、何人做、什么时间做、什么地点做，需要投入哪些资源、各自数量多少等基本问题都应考虑在内。此外，规划要明确修改的前提条件，该条件与规划有效的条件互补；为增强规划适应性，要明确不满足规划前提条件时采取的对策。

　　矿产资源规划的结果是对未来矿业发展的行动做出预测与安排，有效的规划通过明确的目标以及实现目标的方式方法，为整个矿产资源产业未来行动提供路径图，减少勘探、开发的不确定性；事先分析和规划有利于合理配置有限的矿产资源禀赋，减少浪费；目标、任务与责任都明确的规划，能够清楚说明目标与任务的关系，制定指导矿产资源勘探、开采日常决策的基本原则；同时，通过事先的目标制定，矿产资源规划为整个矿产资源勘探、开采确定了各类活动实时、反馈控制的标准，从而提高各类活动的有效性。

　　二、矿产资源规划的功能定位

　　在《矿产资源规划管理暂行办法》、《省级矿产资源规划编制指南》、《市、县级矿产资源规划编制指导意见》三个矿产资源规划制度法规中，明确了各层次各类规划的内容、任务以及指标化的目标，也基本确定了各层次各类规划的相互关系以及上级目标（指标）对下级目标（指标）的约束作用，但各级各类矿产资源规划的功能定位却不明确、不清晰，使得规划成果主要指标体系达不到预期的、兼具宏观指导性和微观可操作性于一体的要求，规划的作用受到根本性削弱。

　　在矿产资源规划实践中，全国矿产资源规划是为经济社会可持续发展提供安全的资源保障，中央政府加强矿产资源宏观管理的重要措施，需要解决矿产资源的总量问题、结构问题、布局问题、政策工具运用问题等重点事项，涉及法律法规、社会公平和生态环境等重大议题，因此突出战略性、宏观性和政策性，强化指导性是其主要功能。

　　省级矿产资源规划属于地方性矿产资源规划，是规范政府行为、引导市场主体行为，对矿产资源勘查、开发与保护进行宏观调控和政策引导的主要依据，需要根据本地区资源特点、区位特点、市场条件，同时紧密结合本地区经济社会发展目标，从战略和宏观的角度来安排、部署全省矿产资源的勘查、开发、矿山生态环境保护工作，最终的成果是划定鼓励、限制、禁止勘查、开采的矿种和区域。相对于全国规划具有针对性和较强的操作性，重点议题在经济绩效提高和生态环境保护上。

　　市（县）级矿产资源规划是对上级规划的进一步细化补充，对上级规划目标任务的具体落实和安排，主要特征是具有很强的操作性和规划目的性。其中，市（地）级规划仍带有宏观性质，一般以矿种为主线，将规划目标任务进一步落实到市所辖的县、区，一些重要的指标要落实到大、中型矿区；而县级规划作为终端规划，应将省、市规划制定的目标、任务及各项调控指标落实到具体的地块、矿区和矿山。在落实全国矿产资源规划和省级矿产资源规划确定的调控目标任务的前提下，市（县）级矿产资源规划的重点在于提升本地区矿产资源的相对优势，培育矿产资源竞争力——将资源优势转化为经济优势的能力，也就是说这一层次的规划强调经济绩效的实现，兼顾环境保护。

　　专项规划，如勘探开采的重要方面、特定地区、专门矿种的规划，强调具体化和可操作性。一是对矿产资源储量及其对地区经济社会发展的保证程度进行分析和论证；二是提出需要开展的公益性矿产资源勘查工作部署和安排，应具体落实到项目和地块上；三是合理划定规划分区（分勘查、开发两种，规划区包括鼓励、允许、限制、禁止四类）；四是对大、中型矿区和重要的小型矿区合理设置探矿权、采矿权，划定具体的勘查、开采范围、矿权数量及其经济合理的开采规模，规定相应的准入条件（包括最低开采规模、资源利用效率、环境保护等）、采选治理结构调整等。