1996年，中共中央办公厅印发了《中共共产党公文处理条例》将“意见”列为党的机关主要公文文种。2000年颁布的《国家行政机关公文处理办法》中，确定“意见”为国家行政机关第十一种法定公文文种，“适用于对重要问题提出见解和处理办法”。2012年颁布的《国家党政机关公文处理办法》中，意见被列为第七种法定公文文种，其阐释无变化。

　　一、意见的文种功能

　　《辞海》中“意见”一词的基本含义是“对事物的看法、想法”，《现代汉语词典》对“意见”有两种解释：一、对事情的一定的看法或想法；二、（对人、对事）认为不对因而不满意的想法。实际工作生活中，人们常会使用“意见”来表达自己对某些事物的看法，如： 1975年，邓小平同志在讨论国家计委起草的《关于加快工业发展的若干问题》时的讲话——《关于发展工业的几点意见》等。

　　《国家党政机关公文处理办法》将意见文种阐释为“适用于对重要问题提出见解和处理办法”，其中有两个关键：其一，意见文种所涉及的内容框定为“重要问题”。其二，意见文种的内容包括对“重要问题”提出的“见解”和“处理办法”。所谓“重要问题”，应指涉及全局性、方针性的主要问题或是新问题。所谓“提出见解和处理办法”则要求行文过程中，要对“重要问题”有一定的认识和看法，并提出有效的对策。

　　2001年，国务院办公厅颁布的《关于实施〈国家行政机关公文处理办法〉涉及的几个具体问题的处理意见》中明确阐述：“‘意见’可以用于上行文、下行文和平行文”，强调了行文方向上的多样性。作为上行文，意见可以用于下级机关就工作中的重要问题向上级机关提出建议性见解，呈送领导审批后批转或转发有关部门参照、执行；作为下行文，意见用于上级机关针对某些重要问题向下级机关提出指导性意见，偏重于从宏观上提出指导方针、要求；作为平行文，意见多用于不相隶属机关之间互相提出参考性建议。

　　二、意见文种的使用及易混淆文种的区分

　　根据意见行文方向的多样性，可分为呈转性意见、指导性意见和参考性意见。

　　呈转性意见为上行文，通常用于下级机关就其职能范围内的某一重要问题提出见解与处理办法，呈送上级机关。《国务院办公厅关于实施〈国家行政机关公文处理办法〉涉及的几个具体问题的处理意见》指出：“（意见）作为上行文，应按请示性公文的程序和要求办理……上级机关应当对下级机关报送的‘意见’作出处理或予以答复。”上级机关对此类上行文意见通常会以通知文种为载体传达给下级机关，可由上级机关直接批转至下级机关，或由上级机关的办公厅（室）转发至下级机关。