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近年来，文化体制改革成为中央政府进一步深化改革的重点领域。其中，理论界大多认为文化宏观管理体制的改革，亦即“政府文化宏观管理职能与机构整合模式”的改革格外重要，它“占据着文化体制改革的核心地位，其成败关乎中国文化体制改革全局。”⑨同样，很多学者都对文化宏观管理上实行“大部制”持支持态度。 但是，“大部门体制改革不是简单的机构合并，而是一个复杂的社会系统工程。”⑩简单地说，它不仅涉及到政府部门的组织形式、协调机制、领导层级、管理机制、监督机制等问题，同时也逐步深入到政府决策机制、执行机制与服务机制领域的配套性改革。因此，对于中央政府如何在文化宏观管理领域选择大部制构架，究竟“大”到何种程度，以及涉及中央机构重组的很多具体理论、思路、细则和举措，至今尚未出现令人满意的答案。在这种情形下，即使在改革过程中可以选择“大部制”的跳跃式发展，但一定不能低估跳跃式发展所带来的不确定性负作用和可能遭遇到的阻力，因为“结构调整对于加强政治和行政的专门化的公共机构内的文化传统可能是反对变化的，因此会阻碍结构的改变。更进一步，专业性组织可能会消极地对待结构调整，因为它们会担心自己的文化、规范和价值的削弱，最重要的是在新的结构中他们的影响力会减弱。”? 除以上从机构设置角度之外，有学者从更深层次的“功能主义”角度来论述。“我们在公共文化服务体系的制度设计中就应该把它的制度接口定位于功能‘权力授予’而不是机构目标‘发送’，也就是说，中央政府一旦确立构建国家层面的公共文化服务体系以后，公共文化服务体系就成为自循环的功能制度框架，这个框架的总接口在于依法从政府的功能权力授予中接受定期目标值和年度公共支出的总预算清单，而其分接口则在于制度运行中与所有中央和地方各级政府相关介入机构的功能链接……”?这种思考模式，较之单纯对机构性改革的思考更为深入，已经突破了不同文化行业领域内部协调统一的范畴，更已延展到中央政府各个相关职能部门，将文化宏观管理作为一项系统工程，其不仅涉及不同的文化行业主管部门，更涉及到经济等其他领域主管部门，打破“机构主义”，契合整体政府理念，指出了我国“文化体制还处于制度设计的机构运行阶段而不是功能运行阶段”?。如果从这个意义分析，结合对中央政府各部门之间横向关系进行解构，是不是“大部制”似乎就不显得那么重要了，毕竟再“大”的部门也是有边界的，不可能出现一个将所有与促进文化发展的职能相关、业务有重叠交叉的部门全部归拢在边界之内，边界之外存在职能的交叉和交错是不可避免的。更应当引起重视并成为研究中心的是如何合理借鉴“协同政府”“整体政府”理念，同时参考相关实践，从功能上建立起国家文化宏观管理领域跨部门协调配合的整体机制，为文化体制改革持续深入理清思路。当然，“功能主义并不是排斥机构的存在，而是不把它当作公共文化服务体系赖以存在的基础，其体制重心在于设计出详细的功能编序及其功能目标，并根据功能实现过程中的实际需要动态性地整合政府的机构资源，机构的力量始终也就处于被激活的动态过程中。”? 事实上，在上述理念的引导下，中央政府在文化宏观管理的重点领域已经开始了卓有成效的探索实践。长期以来，我国的公共文化服务体系建设存在着条块分割、交叉管理、系统壁垒、部门割据的问题，导致有限的公共文化服务资金和资源投入分散，形不成合力，严重制约了服务效能的提升。十八届三中全会在部署构建现代公共文化服务体系时，首先提出了建立公共文化服务体系建设协调机制的任务，体现了以全面深化体制机制改革为突破口推动现代公共文化服务体系建设的思想。文化部于2014年3月19日牵头成立了国家公共文化服务体系建设协调组，标志着国家层面的公共文化服务协调机制正式运转。协调组由文化部、中宣部、中央编办、中央文明办、发展改革委、教育部、科技部、国家民委、民政部、财政部、人力资源和社会保障部、国土资源部、住房和城乡建设部、税务总局、质检总局、新闻出版广电总局、体育总局、国家文物局、国务院扶贫办、全国总工会、共青团中央、全国妇联、中国残联、中国科协、国家标准委共25个相关单位组成。一年多来，在国家公共文化服务体系建设协调组的指导下，已有山东、浙江、湖北、四川、广西等20个省（区、市）建立了协调组。尚未成立协调组的地区也正在抓紧推进筹备工作。这种“一体性”和“通盘考虑”策略在政府机构改革、机制调整和效能提升等方面日益显示出其必然性和重要意义。 如何科学界定中央与地方政府的行政事权划分，真正发挥“中央和地方两个积极性” 从法治化、科学化角度考量，正确处理中央与地方政府关系，明确各自权责，构建分权文化，实现中央与地方关系的法治化、科学化，既保障中央文化宏观管理决策的权威性，又让地方政府享有自主权，以真正发挥“中央和地方两个积极性”。? 如何科学界定中央与地方政府的行政事权划分，理论研究成果颇多。一方面，传统的研究表现出浓厚的“财政色彩”，因为中央与地方的事权划分始终在财政分配的大背景下，集中对效率、财权匹配等问题关注。另一方面，受西方政治学说影响，近年来学术界对划分原则归纳了各种理论，例如委托——代理理论、公共产品层次性理论、博弈理论、市场经济理论、公共需要理论、制度变迁与体制创新理论、公平与效率理论等。?无论这些理论的关注点和着眼点如何，它们的基本前提是相同的，即中央与地方是两个相对独立的理性的行为主体，而事权划分的重要原则之一就是在这两个主体之间找到一种兼顾两者积极性，使集权与分权相平衡，以体现“统一性与灵活性相结合”?的原则。 这些理论本身都是自洽的，但在研究方法上，学者们更多将研究背景置于一种理论化、规范模式下的政治环境中，而将“以具体时段（转型时期）空间（中国）内的政治问题和时间为对象的研究”?显得有些不足。因此理论界多有争议，有的学者被指为仅仅是理想化地“把据说是公认正确良好的政治制度——通过大众化的宣传——布施于当代中国”?，并且大大高估了理论对实际的影响。 笔者以为这种批评是有道理的。根据不同的社会发展需要和核心问题，如何正确处理中央与地方关系，适用何种理论并指导实践，完全应当根据转型时期中国社会的整体情况妥善处理。因为这个问题的核心，就是利益以及权力的分配。这不仅仅是涉及本文所讨论的文化宏观管理问题，而实质上是涉及财政、金融、资源等国家经济命脉的重大课题。我国目前在处理中央与地方关系的问题上，并没有真正建立规范基础，包括政策、法律、惯例等，欠缺法治化。“无论是强调‘商量办事’，是强调‘目前’，还是要求‘每过一个时期就要总结经验’，都蕴含了至少在当时对制度化分权的否弃……从经验出发，而不是从概念出发，寻求按照事务的类型（例如工业、农业和商业）来发现分权的可能性，并且试图将分权和协作概念延伸到各级政府以及各地政府之间。”?也就是说，从新中国成立以来我们始终不变的这种强调“协商办事”的思路，使得非制度化反而成为一种“制度”，容易造成个别领导人和政策以及极短时期内的客观社会情势，对中央与地方政府的关系产生重大影响。新中国成立初始，“商量办事”的非法治化做法，是适合当时客观政治环境的，并且几十年的实践也积累了大量积极经验。制度是实践的产物，当前处于转型中的中国社会，既有实践经验的基础，又有变革的良好历史时机，结合全面依法治国和国家治理体系与能力现代化建设，加快中央与地方行政关系的法治化成为必然要求。只有法治化，才能把“统一性和灵活性”原则真正落实。 从国家文化宏观管理实践出发，中央政府确立国家层面的文化发展策略，但要将之具体落实，则必须推进中央与地方关系的进一步法治化。中央与地方是两个相对独立的行为主体，在文化宏观管理过程中，中央政府核心作用应是宏观指导和总体监督，包括文化发展规划、文化立法、文化政策、财政保障等。而多数文化宏观管理决策的最终执行和落实，需要依赖地方政府，中央政府并没有自己独立的执行机构，从根本上和终端上没有执行其权能的手段。换句话说，中央决策在很大程度上并不具体执行，真正执行的是地方政府，而地方政府并不是中央政府的执行机构，一旦它出于自身需求为自己独立利益而考虑，中央政令则难以畅通。上有政策，下有对策，“村骗乡、乡骗县、一直骗到国务院”的现象也是有的。自然，中央政府可以采用人事、财政等控制手段来改变困境，但这样有可能形成中央集权，削弱地方自主，也容易加重中央政府的官僚主义和地方政府的机会主义。 在法治化的同时，正确处理中央与地方政府关系，明确划清各自的权限和职责，构建分权文化，还要充分实现科学化，尤其在文化宏观管理方面。第一，从主体角度讲，要科学定位中央政府和地方政府的职权范围。中央政府和地方政府在决策与执行方面的分工不同。总体来看，随着决策在逐级递减，执行在逐级递增，最高层级的中央政府和最低层级的地方政府分属政府系统的两端，这种职权分布既是长期历史经验的积累，也是国家治理的现实要求。把握中央政府与地方政府职权范围的分野，就必须对二者的职权范围科学定位，明确中央政府和地方政府在决策和执行过程中参与权重，科学划分中央和地方政府在决策和执行过程中的明确界限，从而才能在一体性的政府体系中避免“叠床架屋”的权限交叉现象，解决政府“在社会治理方面存在着‘缺位’、‘越位’、‘错位’的问题”，才能在真正意义上实现国家现代治理的有效、高效。第二，从客体和内容角度讲，要科学把握文化的特殊性。文化建设与文化宏观管理，不同于经济发展与经济管理。随着世界经济的不断发展，全球化统一市场基本形成，不同经济体之间广泛适用同一的经济规律与法则，彼此关联，彼此影响。而文化在形成和发展的过程中则更多地受到地域范围、历史传统、人文习惯等因素的影响，形成了许多彼此差异甚至隔绝的子文化系统。这一现象在疆域广阔、历史悠久、人文丰富的我国表现得更为突出，某一地区、某一省区，甚至某一县域的文化都各具特征，“十里不同俗”。基于此，在文化建设与文化宏观管理上，就应当充分尊重这一客观实际，在科学把握文化特殊性的基础上，给与地方政府更大的自主权，以实现构建国家文化治理体系、提高国家文化治理能力的全面深化改革总目标。而地方政府在多大程度上拥有文化建设和文化管理方面的自主权，也需要科学研究、深入论证，并进行试点总结。第三，从方式和手段角度讲，要科学施治，提高现代国家文化治理的科学化水平。随着市场经济和现代治理理念的深入，政府、市场、社会三元共治的格局将逐渐形成。国家治理包括文化治理现代化作为一项系统工程，既要求科学界定政府、市场和社会在文化治理中的职责边界，也要在政府系统内部尤其是中央与地方政府对文化事权划分及财政保障等方面强调科学化的依据，因为科学化本身就是法治化和现代化的基础和标准之一。 |
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