【论文摘要】城乡二元结构是产生教育不公平的制度原因。在教育管理、教育投入、教师管理等方面实行城乡两种制度，造成了城乡教育的巨大差距。城乡教育一体化的本质是促进教育公平、缩小城乡差距。实现城乡教育一体化是我国经济、社会、教育发展的必然要求。城乡教育一体化的内涵是统筹城乡教育发展，实现城乡资源共享、相互融合、协调共生、共同发展。实现城乡教育一体化的关键是树立一体化的理念，形成一体化的思维，建立一体化的制度。

　　【论文关键词】城乡二元结构;城乡教育一体化;教育公平

　　《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》把“促进公平”作为未来十年的重要任务，强调“把促进公平作为国家基本教育政策”，“形成惠及全民的公平教育，建设覆盖城乡的基本公共教育服务体系，逐步实现基本公共教育服务均等化，缩小区域差距”，提出“加快缩小城乡差距，建立城乡一体化义务教育发展机制”。这是首次提出城乡教育一体化的国家教育发展战略。城乡教育一体化的本质是促进教育公平、缩小城乡教育差距，城乡教育一体化是我国经济、社会、教育发展到今天的必然要求。

　　一、不公平的体制:城乡教育二元结构

　　城乡二元结构是我国社会发展中的重要特点，用不同的政策和制度去治理城市和农村导致了极大的不公平。二元分割的社会结构和治理制度肇始于二元户籍制度，1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》明确区分了农业户口和非农业户口，至此，城乡居民便有了两种户籍、两种身份，一系列的影响便由此产生。首先，严格限制了农村人口向城市的转移，把农民稳定在农村，城乡之间生产要素的流动受到极大限制。新中国建立初期，我国是一个十分贫穷落后的国家，急需发展国家工业，工业化起步需要解决资金、原料供应等问题，资金的来源主要靠农业积累，当时只好靠大量投人劳动力开展农业生产，以补充资金和技术的不足，再加上城市就业的压力，除把农民稳定在农村，提供粮食和工业原料，积累建设资金外，也别无选择。其次，在二元户籍制度基础上产生了二元管理体制，“使生活资料供应、劳动就业、社会保障、财政投资等制度安排全面偏向城市，使农村在基础设施、教育等方面的投人不足，造成农村和城市在经济、生态、社会发展等各个方面的差距越显突出。”⑴再次，国家为支持工业发展，人为地压低和限制农业产品的价格，抬高工业产品的价格，以工农业产品价格“剪刀差”在农业和农民中获得资金。“从20世纪50年代到1978年，国家通过工农业产品的剪刀差，征收农业税和实行粮食的统购统销，农业部门为国家工业化提供的资金约4500亿元。从1950年到1977年中国工业生产的平均增长率为13.5%，比其他发展中国家都要快。”[2]由此保证了国家对工业的高投人以及当时工业和国民经济的发展。可见当时工业和城市的发展是以牺牲农民和乡村的利益为代价的，我国广大农民在这一进程中作出了巨大贡献。二元分割制度在当初虽有合理的一面，但对农民来讲是不公平的。

　　教育作为社会的重要组成部分，在二元社会结构体制下，也形成了二元结构。城乡教育二元结构使城乡教育产生了巨大差距，优质的教育资源集中在城市，在校舍、设备、师资、教学质量等方面城乡成为两个世界。由于长期实行的是政府保证城市学校的办学，特别是集中力量办好一批重点校的政策，使有限的资金和资源偏向了城市，长此以往，农村教育出现了贫穷落后的局面，甚至在有些地方无法保证最基本的办学条件和师资。城乡教育的巨大差距反映出城乡居民在教育上处于不平等的地位，造成了农村人才培养和经济建设的落后。城乡教育二元结构从城乡二元结构的一个维度强化了城乡差距。

　　改革开放以后，随着国家经济实力的不断增强，为了改变农村教育的落后状况，政府加大投人力度，出台了“一费制”、“两免一补”、“免费义务教育”等一系列政策，普及了九年义务教育。我国农村教育有了很大发展，但是城乡差距仍然很大，教育公平问题远未得到解决，其根本原因是城乡教育二元结构没有消除，它是许多教育不公的制度根源。其主要表现在以下几方面。

　　其一，在教育管理制度上，农村义务教育“实行在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主的管理体制”，这种体制只能在县域层面统筹城乡教育发展，重心偏低，县与县之间、县与市之间无法统筹。特别是县级政府可调控的资源有限，很多问题县域内无法解决。而县与县之间的差距很大，只能是富县办富教育，穷县办穷教育，甚至有些经济特别欠发达县即使加上中央、省及市级财政的转移支付，仍难保证本县教育工作的正常开展。乡政府办学积极性不高，造成管理缺位。各级政府权责不清，农村学校难以获得有效管理和及时资助。农民工子女早期受到制度性限制，在城市内部出现二元分割现象。实行“两个为主”政策以后，存在着对流动人口子女教育投资不足，以及农民工子女必须回原籍参加中考、高考的不平等问题。

　　其二，在教育投入制度上，农村义务教育实行“各级政府分担，经费省级统筹，管理以县为主”的财政体制，这种体制虽然明确了中央和省各自的经费保障责任，但是，对省以下各级政府的经费保障责任仍不够明确。有些地方政府出现教育投人的积极性和主动性不高，甚至推卸教育经费投人责任的现象。另外，由于地域、地区差别，地方财政状况差异很大，致使各地教育经费投人差异更大。由于制度原因，城乡教育投人存在巨大差距，在城市和发达地区教育已进人现代化的今天，农村很多小学和初中运行经费还严重短缺，教学条件简陋。

　　其三，在教师管理制度上，二元分割体制造成城乡教师在质量水平和条件待遇上的巨大差距。在教师资源配给上，长期以来倾向城市，首先满足城市的需要，特别是优质教师资源更是如此，导致农村教师资源十分短缺，优质教师资源更是凤毛麟角。在人事制度上，存在着农村教师编制少、职称名额少、晋升难、工资待遇低、工资发放难以保障问题，再加上工作条件差，教师培训缺少制度性和有效性等问题，致使农村教师数量不足，难以满足正常教学需要，出现年龄老化、代课教师等问题;农村教师结构性短缺，农村学校数学、英语、艺术类教师严重缺少，不得已由其他专业教师顶替;大多数农村教师未参加过上岗培训，绝大多数农村教师未参加过骨干教师培训及计算机培训，即使参加过培训的农村教师也大多认为培训内容不切合农村教学实际;农村教师岗位缺少吸引力，如无附加政策很难吸引大学毕业生到农村担任教师，相反，却存在着农村优秀教师向城市流动的问题，使城乡教育资源差距更大。

　　二、实现公平的选择:城乡教育一体化

　　二元社会结构是中国城乡之间不公平、不平

　　等的体制根源，要实现城乡公平，就必须破除城乡二元结构，统筹城乡发展，走城乡一体化发展道路。城乡一体化是中国社会实现公平的必然选择。进人20世纪以来，我国开始着手改革城乡二元体制并逐步推进城乡一体化。2002年，党的十六大提出“统筹城乡经济社会发展”。2003年，党的十六届三中全会把这个方针列为科学发展观的重要内容，“统筹城乡发展”作为提出的“五个统筹”要求之首。2007年，党的十七大提出“建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。”008年，党的十七届三中全会指出“我国进人着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期，要建立促进城乡经济社会发展一体化制度”，到2020年，“城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立”。城乡一体化已经被确立为国家发展战略，是公平执政的具体体现。

　　城乡一体化是统筹城乡发展，以实现城乡资源共享、互相依存、互相支持、互为补充、相互融合、要素流动、协调共生、共同发展。城乡一体化作为国家发展战略其核心是发展，具体地讲，城乡一体化的含义应该包括以下“三个发展”。一是统筹发展，即统筹城乡的政治、经济、文化诸方面，包括物质文明、政治文明、精神文明和生态文明全面发展。城乡经济社会统一规划布局，整体推进，共同发展。二是协调发展，即协调城市和农村融合发展，使人口、资金、信息、物质等要素在城乡之间无障碍流动，打破城乡壁垒，以城带乡，以乡补城，实现城乡发展效益最大化。三是可持续发展，合理开发城市和农村资源，注重环境保护和有效利用，提高城乡居民生活质量和水平，实现人与自然的和谐发展。

　　城乡教育一体化是城乡一体化的重要组成部分，它在体现城乡一体化的总体要求的基础上，具有自身复杂、独到的特点。城乡教育一体化就是把城乡教育作为一个大的系统，作为一个整体，统筹发展，教育资源城乡共享，教育要素在系统内、城乡间合理流动，城乡教育互相支持、互相补充，实现城乡教育共同繁荣发展。城乡教育一体化应包括如下几层含义。

　　第一，统筹城乡教育发展，就要破除城乡二元教育结构的束缚，纠正长期形成的“重城轻乡”的以城市为中心的思想认识，真正建立城乡平等的价值理念，把公平正义作为教育工作的出发点和归宿;形成一体化思维方式，统筹城乡教育发展规划，统筹城乡教育资源配置，统筹城乡教育政策、制度制定，统筹成乡教育的目标、速度、规模和质量。在实践中，把城乡教育作为一个整体，无任何歧视和偏向，促进城乡教育共同发展、共同提高。

　　第二，城乡教育一体化就是谋求城乡教育的融合发展，促进城乡教育要素合理流动，使教师、学生、资金、设备、管理、教学方法和手段、教育信息等教育要素在城乡间流动畅通，充分发挥城乡教育各自的优势、特色，互相吸收有利因素，疏通交流渠道，双向沟通、良性互动、相互支持，达到共强共荣的目的。

　　第三，城乡教育一体化就是要把城乡教育作为一个整体看待，而不是孤立地看待城市教育或农村教育，防止脱离城市教育研究农村教育。为加强农村教育，在政策制定和学术研究中，过去常把农村教育单独拿出来，“这种局限于农村解决农村教育的策略是很不明智的，这种局限于农村而解决农村问题的模式，其有效性值得质疑”[3]。就农村教育研究农村教育问题，不仅存在视野和思维的局限，而且没有城市教育的参照和融合，也很难做到城乡公平、优势互补。“不要就农村说农村，就城市说城市，要改变‘城乡两策，重城抑乡’的思路，从城乡各自的小循环、小系统走向城乡统一的大循环、大系统，树立城乡一盘棋的总体思想，发挥城市辐射带动优势和城乡之间的关联优势，使城乡资源共享，共赢共荣。”W城乡教育一体化要求我们，只有在城乡关系的框架下来研究农村教育问题，才能找到农村教育发展的正确方向和科学道路。

　　第四，城乡教育一体化是保持各自特色的一体化，不是城乡教育同质化、一样化。城市教育和农村教育的差别是城乡教育一体化的前提，城乡一体化是差别中的同一。“在价值取向上，应该把城乡教育放在完全平等的地位加以对待，不能将农村教育作为没有特色的、弱势的、需要改进的一方，必须发掘农村教育的特色和农村教育的真正需要。”[5]城乡教育一体化既不是要消灭农村教育，使农村教育变得没有特色，与城市教育一样，也不是要削弱城市教育，削峰填谷，搞平均主义，而是要发展城市和农村的各自特色，使其优势互补，共同发展。

　　三、实现城乡教育一体化的关键：

　　一体化的理念、思维和制度

　　城乡教育一体化的本质是促进教育公平，缩小城乡差距，提高城乡整体教育水平。城乡教育一体化既是目标又是手段，要运用一体化的方式实现一体化，其关键是树立一体化的理念，运用一体化的思维，建立一体化的制度。

　　一）树立一体化的理念

　　城乡教育一体化的核心理念是教育公平，这就要求我们在一切工作中牢固树立平等地对待城市教育和农村教育的思想观念，不可有任何忽视、漠视和歧视农村教育的倾向和现象。要从思想根源上彻底消除长期二元社会结构形成的“农村教育没有城市教育重要”的观念，消除以城市为中心的精英教育价值取向，建立面向全体的大众教育价值取向，办好城乡每一所学校，教好城乡每一个学生。在城乡教育一体化总体框架下准确定位农村教育发展目标和办学方向。不管是城市教育还是农村教育，都要为国家的经济建设服务，其教育发展目标都是培养社会主义现代化的建设者，促进人的全面发展。在这一点上，城乡没有差别，是一致的。“农村教育的价值选择应该定位在为城乡共同发展服务上，定位在培养合格公民而不是局限在培养‘新型农民’上。”[6]从而走出农村教育发展目标上的是为了“离开农村”还是为了“为农村服务”的困惑。以人为本，关心农村学生的思想、愿望和要求，使农村孩子健康成长。城乡教育一体化要求平等地对待农民工子女，使他们享受与城里孩子一样的教育。要创造城乡一体化的文化氛围，消除农民与城里人相比的自卑心理，形成正确的教育价值观念，使农民重视和支持教育。

　　二）形成一体化的思维

　　长期以来，由于二元社会结构，我们习惯于二元思维，即分别对待城市和农村的教育问题，把城市和农村看做两个孤立、封闭的系统，分别研究和解决它们内部的问题。城乡教育一体化要求我们形成一体化思维。如果我们把城乡教育看做一个大系统的话，那么，城市教育和农村教育就是这个系统中的要素。系统是一个由若干相互联系、相互作用的要素组成的有机整体，在一个系统中，系统整体不等于各孤立要素部分之和，系统整体所获得的新的特性、新的功能是各组成要素在孤立状态时所没有的，同时，处于系统中的组成要素的特性和功能，也不同于它们在孤立状态时的特性和功能。因此，只有把城市教育和农村教育作为一个整体对待，才能放大和产生新的教育发展的功能和效益。因此，在研究教育问题、制定教育政策、进行教育决策时，要运用一体化思维。

　　三）建立一体化的制度

　　实现城乡教育一体化需要以一体化的理念和一体化的思维为前提，这些属于思想观念和思维模式的范畴，而一体化的制度则是实现城乡教育一体化的刚性保证。推进城乡教育一体化制度建设和改革是核心和关键。有学者对现行的教育制度做了分类研究，分类的方式有多种，但关乎城乡教育一体化的制度主要在三个方面，即教育管理制度、教育投人制度、教师管理制度。

　　一体化的管理制度

　　推进城乡教育一体化，首先要教育管理制度的一体化，就是要打破过去长期实行的用两种制度管理城乡教育的做法。目前实行的“以县为主”的管理体制只是在县域内做到统筹，而做不到更高层次的统筹，虽向一体化方向迈出了较大步伐，但统筹的重心偏低，距离城乡教育一体化的本质要求还有很大距离。由于县级政府的资源、能力、权限十分有限，在一体化进程中出现很多无法解决的问题，城乡差距依然很大，特别是经济欠发达地区教育仍然十分落后，根本无法与城市相比。因此，在管理体制上，应提升管理主体的级别，以扩大城乡教育一体化的区域范围，如将教育管理主体提升到地级市，由市级政府统筹全市城乡教育发展的人、财、物管理，统一教育投人、师资建设及教育教学管理等重大问题，这样与城乡教育一体化内涵的契合度将大大增强，城乡教育一体化将有大幅度推进，缩小城乡教育差别将有实质性进展。

　　目前，在“以县为主”的管理体制下，应进一步明确省、市及乡镇政府的职责，明确各级政府在推进城乡教育一体化进程中的权力和责任。按照《国家中长期教育改革和发展规划纲要年)》要求，“各级政府要切实履行统筹规划、政策引导、监督管理和提升公共教育服务的职责，建立健全公共教育服务体系，逐步实现基本公共教育服务均等化，维护教育公平和教育秩序”。要加强省级政府统筹，支持和督促市、县级政府履行职责，管理好当地教育。“政府应成为教育体系的规划者、教育条件的保障者、教育服务的提供者、教育公平的维护者、教育标准的制定者和教育质量的监管者。”

　　城乡教育差距最终体现在质量的差距上，因此，应该建立城乡统一的教育质量基本标准和评价制度，使城乡学校在办学条件、课程及教学管理、学习结果等方面有一个基本标准。鼓励城乡深化课程改革、开发课程资源，课程资源共享，探索人才培养模式，改进教学方法，提高教学质量。建立城乡一体化的监测及评估制度，各级政府在质量标准的制定及实施的过程中发挥主导作用。

　　在城市化进程中，农村劳动力的大量转移带来了农民工子女教育问题。农民工子女是一个庞大的群体，其受教育权利应该受到法律保护。由于二元户籍制度的体制，尽管现在实行了“两为主”政策，但仍然有诸多问题和种种困难。教育经费投人等与户籍捆绑，导致流人地政府缺少解决流动儿童教育问题的经费，以及解决问题的愿望和动力，造成逆“两为主”的现象，无法保证农民工子女随迁就学的公平。因此，必须用城乡一体化的体制管理农民工子女教育问题，取消经费投人等与户籍捆绑，给农民工子女与城市孩子一样的待遇。

　　一体化的投人制度

　　教育投人制度直接导致城乡教育条件的巨大差距。现在实行的“以县为主”的农村义务教育财政体制，无法统筹县域之间以及更高层次区域的经费投人，由于县域经济发展水平不同，使教育经费投人差距悬殊。“在福建，许多经济欠发达县域的教育支出已经占当地财政收人的50%以上，甚至有的达到了80%以上，但地方投人仍然不能有效提高当地义务教育的城乡一体化水平。”[8]另外，在我国，中央和省级政府掌握了主要财力，县、乡政府财力薄弱。因此，应该将教育经费管理主体上移，最低应该上移至市级，逐步实行义务教育财政负担以省和中央为主，进一步明确各级政府在农村义务教育中的投资责任。

　　要加大力度解决农村教育投人不足、城乡教育投人差距过大问题。相比较而言，我国对基础教育投人少，对农村基础教育投人更少。农村规模小的学校数量偏多，按生均拨付教育经费使学校经费总量难以维持正常需要。推进城乡教育一体化，就要在投人体制上保证城乡在投人总量上大致相当，消除城乡在经费投人上的差距，并且要向农村，特别是经济欠发达地区倾斜。建立规范的中央和省级政府承担更大财政责任的转移支付制度，以更有效地支持、扶持农村困难地区教育。目前，转移支付存在随意性强、制度性和常规性不强等问题，需要建立规范性制度，以使转移支付在推进城乡教育一体化中更好地发挥补偿性作用。

　　为使城乡教育一体化在办学条件上具有制度上的保障，应建立城乡统一的办学条件标准，对教师、设备、经费、校舍、图书、器材等配备做出明确规定。政府投人要优化农村教育资源，使每一所中小学都能按照法定的办学条件标准，拥有大致均等的物质条件，实现农村教育规范办学，从而首先在硬件建设上实现城乡公平。同时，还要创建城乡教育资源共享、合理流动机制，提高资源使用效率;加强农村远程教育建设，使农村教育享受更多的优质教育资源。

　　一体化的教师管理制度

　　教师是最重要的教育资源，对城乡教育质量的高低起决定性作用。因此，必须打破城乡分割，建立城乡一体化的教师管理制度。“取消城乡教师编制的层级化，所有教师均平等享有一个同样的编制，即城乡编制。”[9]在编制管理上，首先，实现城乡公平，取消歧视，有利于城乡教师的聘用和流动。教师管理提升到市级层面，突破县域限制，在更大范围内对教师实行统一管理，实现更高层次的一体化。其次，加强教师流动的制度化建设，使教师资源城乡共享，在市域内合理流动。“从理论上讲，教师流动意味着任何教师可以流动到城乡之间各个学校，实现城乡校际的无障碍流动。”[10]制定相关制度，解决教师流动中的一些问题，实行双向流动，保证城市优秀教师向农村流动，同时，农村教师到城市学校学习提高，有效避免农村优秀教师流失，进一步拉大城乡差距，解决好流动教师工作、生活和待遇等问题。

　　建立城乡教师一体化工资待遇制度，解决农村教师工资和待遇低等问题。农村教师在工资、住房、医疗等方面与城市教师相比有明显差距，严重影响优秀教师的留任、引进等。农村教师应与城市教师享有一样的工资薪酬、职称待遇和社会保障服务，而且还应享有额外的艰苦补助。

　　建立城乡一体化的师资建设制度，把城乡教师的招聘、培养、晋升、考核一体化，用同一个标准在市域内统一进行。公开、公平、公正地招聘教师，吸引优秀人才充实到城乡教师队伍中。完善教师资格证制度，保证教师人口质量。公正客观地考核教师，科学使用考核结果，在城乡形成良好的竞争机制。加强教师的培养培训，建立完善有效的城乡教师培训制度。加大教师培训投人，使城乡教师有更多的机会参加免费培训。提高培训质量和实用性，建立多层次、多维度、立体化的培训机制，有针对性地解决城乡教师的需要和提高问题。

　　【参考文献】

　朱志萍.城乡二元结构的制度变迁与城乡一体化[J].软科学，2008,

   李斌.中国的二元社会结构和城乡一体化问题[J].经济研究参考，2009,

   刘秀峰.论统筹城乡教育综合改革的要义[J].教育与教学研究，2010，

   李广舜.国内外城乡经济协调发展研究成果综述[J].地方财政研究，2006,

   猪宏启.城乡教育一体化:体系重构与制度创新中国教育二元结构及其破解[J].教育研究，2009，

   褚宏启.教育制度改革与城乡教育一体化--打破城乡教育二元结构的制度瓶颈[J].教育研究，2010,

   郭少榕.城镇化背景下我国农村基础教育优化发展的政策思考--以福建等地为例[J].教育研究，

   齐鹏.浅谈城乡教育一体化[J].滁州职业技术学院学报，郭彩琴，顾志平.城乡教育一体化的困境与应对措施[J].人民教育，2010.