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2.政绩考核与官员交流。官员交流机制所显示的人才储备信号，激励了地方官员为获得晋升而选择通过交流的方式积攒施政经验与提高执政能力的行为。那么，哪些官员能够获得交流的机会,从而奠定未来政治晋升格局中的基础，则是追求控制权收益最大化的地方官员关注的核心问题。从官员交流的实践来看，除过按规定需要回避和在某地某部门任职时间过长的官员，能够获得交流机会的地方官员_定是政绩较为突出，能够在现有岗位创造较大社会经济收益，有很好成长性的官员。那么，以GDP为核心的政绩考核体制则成了考察官员能否获得交流资格的唯一选票。因为，在''当下交流未来升迁"的背景下,只有以GDP为核心的政绩考核体制较能体现出公平性，从而避免黑箱操作与权钱交易等违规行为。所以，不论是从公平还是效率角度来看，以GDP为核心的政绩考核体制自然成为了选拔官员交流的评价体系。事实上，不规律的官员流动机制，往往带有突然性与随意性,具体哪个官员在何时会被选中，不仅与其任内的政绩有关，还与官员的人脉关系和政治能量密切相关。然而地区经济发展水平作为"择优取士"的基础，其近乎票否决"的硬约束性质，让那些即使有"门路"争取交流机会的官员，也不得不格外关注当地的经济发展水平，从而满足一定的硬性约束条件。然而，_个不容忽视的问题是,GDP考核的性质决定了地方官员的为交流而发展经济的行为，具有很强的"收益转移成本遗留"属性，即经济增长的收益能够为官员博取政治筹码，为官员交流或晋升助力，而经济增长的成本则被遗留在当地,造成了地方官员促进经济增长行为的收益和成本空间不对称性，加剧了地方官员行为短期化。 3.官员交流与地方政府行为短期化的锁定。官员交流带来的正面效应毋庸置疑，相关的文献已经进行了较为详细的阐述，但官员交流的负面效应也异常突出"流寇效应"很可能会影响到长期经济绩效。事实上，不规律的官员交流机制不仅引致了地方官员发展地方经济的短视效应，还形成了_个以政绩考核为压力、仕途晋升为目的、官员交流为手段、地方政府行为短期化为结果的自强化机制，从而锁定了地方政府行为，将地方经济发展长期置于短期决策行为之中，极大地阻碍了地方经济的健康发展。官员交流强化地方政府行为短期化的作用机理在于：地方官员在晋升激励下，在以GDP为核心的政绩考核体制的压力下，为了获得直接升迁或是异地交流的资格，将特别关注任期内的经济发展水平，尽可能地采取一切手段推动GDP在短期内快速增长。如果地方官员获得异地交流的资格，这给地方官员传递的信号是，自己成为了未来将得到提拔重用的后备干部,将有极大地概率出任更高层级的领导干部。因此，为了"坐实"上级组织对其的信任，交流到其他地区进行锻炼的地方官员将会有更强烈的动机推动地区的经济发展,从而希望以较短的时间做出更大更漂亮的成绩,获得上级政府的认可，从而为其晋升铺平道路。因此，不论从事前地选拔哪些官员交流，还是到事后地获得交流资格的官员走马上任，在尽可能短的时期内推高地方经济水平，是地方官员的最优决策。这也就不难理解，为什么政府行为短期化难以根治，而地方官员对短期内GDP增长的追逐达到了狂热化的地步。 三、地方政府行为短期化： 典型事实的讨论和解释 在中国转型的大背景下，中央政府关于地方政府权利与义务的制度安排，赋予了地方政府较为广阔的自主空间发展地方经济，其取得的成效也是不言而明的。然而，在''向地方分权的威权体制"语境下，地方政府在推动地方经济，完成考核目标时，不可避免地会出现机会主义倾向，即地方政府利用自身对地区情况的熟悉和对政策收益成本的掌握，做出某些短期看是促进经济增长，长期看却是对地方经济发展十分不利的决策。本部分我们聚焦于中国转型过程中出现的公共服务短缺、资源诅咒与环境治理三类充分暴露地方政府行为短期化偏好的重大问题，利用在官员交流机制冲击下扭曲的''晋升激励一政绩考核"框架深入剖析这三类问题，在具体的情境与问题中探析地方政府行为短期化的运作机理,从而探寻既有针对性又不失普遍性的解决之道。 (一)公共服务的偏向与短缺 公共服务对地区经济长期发展的重要作用不言而喻。相对于基础设施，公共服务常常被当作社会经济发展系统的软件，是地区经济发展潜力的重要决定因素。纵观那些实现长期增长的经济体，无不拥有与经济发展水平相适应的体系健全、运转高效的公共服务系统。然而，中国的公共服务却长期滞后M。针对这_现象，_些学者以公共支出结构、财政支出结构与社会性支出等方面为切入点分析了公共服务的收入效应、经济增长效应5'31-33些文献则侧重从标尺竞争和政府治理与官员激励机制等角度分析了中国为什么拥有了良好的物质基础设施EZ6'34。事实上，在经济总量增加引致的政府公共支出扩张的背景下，不论是公共服务支出还是物质基础设施投资,都呈现出绝对量增加而支出结构失衡的形势，导致的直接结果就是出现公共服务滞后与物质基础设施先行的局面。 公共服务短缺是关注短期收益的地方官员偏好与选择的结果。政府作为公共服务的供给者，其偏好及效率决定了公共服务的供给水平。在中国经济转轨的大背景下，政府效率的提升非一朝一夕之功,受体制性制约较大，主要体现在"转轨对政府行政管理效率和公共服务资金的管理效率，以及市场经济条件下对政府政策的驾驭能力"7,政府偏好无疑对政策制定与执行影响巨大。一般来说,作为政策的实际制定者与执行者，转轨期地方政府主政官员的个人偏好受政绩考核目标的约束。一方面，在居民消费需求短期内不可能有重大起色成为GDP支柱的条件下,政府的可选方案必然是以投资为手段拉动GDP增长，其外化为政策选择偏向重点支持有利于短期内拉动GDP增幅的相关行业，其中以"铁公基"等基础设施行业为代表。而且，基础设施建设不仅因其资本特性具有直接提升地区经济发展水平的能力，还能以完善的硬件水平吸引投资这一外溢性间接促进经济增长，另外基础设施的建设在一定程度可以提高地区居民的福利水平，以''民心工程'民生工程"的形象为主政官员捞取更多在晋升博弈中的筹码，因此备受地方主政官员的青睐。另一方面，从公共服务本身来看，其投资数量大、投资周期长、投资见效慢、收益时期长等特点,决定了其难以成为短期目标最大化的地方官员的关注重点与支出方向。同时，相较于物质基础设施建设而言，公共服务体系的建立与完善过程是多种利益主体共同博弈的结果，虽然政府是长期博弈主体，但政府主政官员却是有任期的，复杂性、长期性、艰巨性等特征共同决定了以短期化收益为目标的地方官员不愿涉足这_领域,从而导致了公共服务体系的长期相对滞后发展。 公共服务短缺本质上是政府供给意愿不足，并非供给能力不足。在改革深化的背景下，如何优化公共支出结构，保障公共服务供给的关键在于通过调整政绩考核体制来改变地方官员偏好。根据本文勾勒的公共服务短缺的逻辑关系，公共服务短缺的根源在于以GDP为中心的政绩考核体制约束地方官员政绩偏好的政府行为，直接原因则是体现政府偏好的公共支出结构失衡。官员任期的时效性与公共服务提供的长期性矛盾决定了地方官员和地方民众难以有共荣利益，而中国特殊的官员交流机制和中国户籍制度引致的迁徙受阻之间的体制性矛盾，_方面激励了地方官员在不确定的任期内的短期化行为偏好，另一方面则阻隔了民众通过''用脚投票"方式对地方政府行为的反馈M，无法抑制地方官员短期投资冲动。因此，打开公共服务短缺的治理缺口还在于深入革除官员政绩考核体制的流弊，适当延长官员任期，硬化官员流动约束。事实上，当官员交流的任意性与随机性下降，交流与否成为一系列制度约束下的组织决策时，便能够有效地提高官员四处游说奔走追逐交流的成本，从而_定程度上阻碍官员的短期化行为。在收紧官员流动性的基础上，适当延长官员任期，官员将升迁寄希望地区经济在较长时间内的表现,将能够扩大地方官员与民众之间的共荣利益,从而尽可能减少"流寇效应"对经济发展的不利影响。 (二）资源诅咒 自然资源往往被认为是经济发展的重要因素。作为天赐的礼物，它常常被当作是一种"资源祝福"(Resourceblessing)。但是综观那些自然资源丰富的国家和地区，它们并不是都能取得骄人的经济绩效，相反,这些国家和地区的经济绩效往往落后于自然资源并不丰富的国家和地区。大量实证研究都已指出了这一与常理相悖的事实66_41。这种令人迷惑的现象就像是童话里的主人公遭到了巫师的诅咒-样，因此它被形象地称为"资源诅咒"（Resource14curse)。资源诅咒的现象在存在于中国各个地区之间&-8。因此，一个又一个相关的问题被提了出来：自然资源到底是祝福还是诅咒？是什么机制导致了自然资源从祝福走向诅咒？如何防止诅咒的发生？ 鉴于自然资源在一个国家和地区经济增长过程中所扮演的重要角色,如何认识资源诅咒的源泉并加以防止的问题一直是学界关注和热烈争论的焦点之一。Frederick对资源诅咒命题进行了详细的梳理与综述[42。简言之，资源诅咒的源泉可以归纳为自然资源部门超常发展对以制造业为代表的地区经济长期绩效基础的挤出与侵蚀，学者们侧重于从不同的视角解析资源诅咒的传导机制，并以此为据探索资源诅咒的解决之道。事实上，自然资源部门超常发展背后隐藏着政府"援助之手"的推波助澜，进而加剧了自然资源开发一资源部门主导一经济增长的正反馈循环机制[43,从而将资源富饶地区锁定在资源经济自强化机制导致的"资源诅咒"中难以自拔。在"资源诅咒"形成的过程中，政府若能够选择积极的调控政策而非默认甚至"帮扶"取向，或许能够有效地控制资源诅咒的形成，其中挪威规避资源诅咒的案例就提供了较有说服力的证据M。然而，大多数资源丰富的国家是发展中国家，其不健全的产权结构与不完善的经济治理结构则是酝酿资源寻租的温床,为资源诅咒的形成提供了便利条件，成为资源诅咒的重要传导机制[45_48。然而，在中国政府主导型经济的语境下，除了寻租与腐败,一个更根本的逻辑是，以GDP为中心的政绩考核体制所催生的地方政府官员的短期化行为偏好在政治经济治理结构中的表现。 中国政府主导型经济中的特殊政治经济治理结构，使得我们必须重新认识中国地区间的资源诅咒现象。政府治理结构中的晋升激励和官员交流机制使得地方政府官员充当了"流寇"的角色，对短期效应的片面追求诱发并加剧了资源诅咒。换言之，追溯地方政府行为导致资源诅咒现象的出发点是资源开采的短视效应，因而不论政治家还是企业家在短期化行为偏好下，借助资源开发获取短期收益而非专注于长期增长便成为了最优决策。当资源开采的短视效应成为了资源富饶地区的潜在共识，政府''援助之手"的长期后果却是地区经济陷入资源诅咒陷阱。此外,资源经济使地方政府官员更容易寻租的特征会使得资源得到过度的开采和不合理利用。当地方官员追求纵向晋升无门就会倾向追求控制权收益最大，特别是产权结构不明晰的情况下，资源型经济规模庞大的租金为地方官员寻租提供了机会。地方官员通过增加资源开采的审批权限，加大任内资源开发强度等方式，提前贴现资源经济的未来收益,在很大程度上将导致资源的不合理利用与资源型经济的不可持续发展。依循资源诅咒现象产生的逻辑链条"政绩考核机制一晋升激励偏差一资源开采的短视效应一资源经济产权结构不完善一资源租金被寻租一资源诅咒"，避免资源诅咒的思路也就应运而生。一方面，从地方政府官员的决策机制改革入手减弱甚至消除官员的"流寇效应"诞生的根基，从而铲除资源诅咒产生的前提条件与潜在共识;另_方面，以资源型经济产权结构的转变为切入点，尽可能减少资源租金存量，削减资源租金增量，从而革除由利益集团裏挟的资源诅咒机制自强化扩张的温床,使得资源得到更为有效的利用，从而避免资源诅咒。 (三）环境治理 传统工业化道路中的经济增长往往伴随着环境污染，大量的研究表明环境污染与经济增长呈现出-种倒U型关系[49_53,即所谓的"环境库兹涅茨曲线"（EKC),其核心含义是环境质量随着经济增长先恶化后改善的变化关系。一方面,环境污染治理需要在经济发展中动态解决,政府在推进经济增长的同时提高环境质量标准，从而较快地主动接近曲线拐点，引领经济增长与环境质量的双向提升54;另一方面,EKC曲线并非为经济增长中的环境污染背书，其不能作为经济增长进程中忽视环境质量的依据，也绝不能成为政府或企业逃避责任的借口。 事实上,一方面，按照EKC假说及实证研究显示,环境质量发生好转的人均水平约为5000-10000美元,2013年中国人均GDP达到6856美元,然而伴随人均收入不断增长的却并非环境质量的改善，而是环境污染的持续恶化。另一方面，近年来中国政府投入环境污染治理费用总额不断攀升，其占GDP比重从2000年的1.06%上升到2010年的1.9%①，可见中国政府治理污染力度之大，决心之强。然而，以大范围雾霾天气为表征的重度空气污染和以江河湖泊水 质不断下降为代表的严重水体污染，却传达了本应得到有效治理的环境污染问题却并未如人所愿的信号。这不禁引起了一系列疑问，中国的环境污染恶化与经济不断增长悖论的原因何在？中国环境污染持续恶化的根源是什么？如何在经济增长的背景下有效治理环境污染？因此，中国政府不断提高的环境污染治理投资与环境污染治理作为政府提供的公共产品仍旧出现的严重不足悖论，让我们需要重新审视作为环境污染治理主体的地方政府的环境政策及其行为，进而探寻环境污染治理公共品短缺的治理之道。 |
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