在此期间, 根据国务院领导批准的试点工作方案和原则以及国办发[ 2000] 63 号文件, 国务院法制办先后又批准了66 个城市人民政府在城市管理领域开展相对集中行政处罚权的试点工作。此后, 名称也逐步由综合行政执法试点工作改为相对集中行政处罚权试点工作。至此, 全国已经有北京、天津、重庆3 个直辖市和23 个省、自治区的79 个市进行了相对集中行政处罚权的试点。

　　(四)第四阶段:总结推广阶段(国发[ 2002] 17 号文件发布后)2002 年8 月22 日, 国务院颁布了《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发[ 2002]

　　17 号)。明确规定国务院授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作。决定还明确了开展相对集中行政处罚权工作的指导思想和相对集中行政处罚权的范围。通知还规定:“各省级人民政府法制工作机构, 要按照规定继续加强对相对集中行政处罚权工作的协调监督;国务院法制办要加强对各省、自治区、直辖市开展相对集中行政处罚权工作的指导和监督, 进一步加强和完善相对集中行政处罚权制度建设, 积极推进行政管理体制改革。”

　　国发[ 2002] 17 号文件的下发, 标志着试点工作的结束。截止目前, 除经国务院批准开展相对集中行政处罚权试点工作的82 个城市外, 全国还有193 个市级政府和806 个县级政府开展了这项工作。开展相对集中行政处罚权工作的城市是:全国656 个城市中, 计有266 个, 占总数40.5 %;全国287 个地级以上城市中, 计有169 个, 占总数58.8 %;国务院批准的全部18 个“较大的市”中, 计有12 个, 占总数的66 %;全部27 个省会市中, 计有26 个, 占总数的96 %;全部15 个副省级城市都开展了此项工作, 占总数的100 %;全部4 个直辖市开展了此项工作, 占总数的100 %。

　　一些地方为推进相对集中行政处罚权工作, 制定了地方性法规和地方政府规章, 总共有39 部。有3 个地方制定了3 部地方性法规, ① 有4 个省级政府制定了5 部省级政府规章, 26 个城市人民政府制定了32 部政府规章。此外, 还有大量的地方政府规范性文件。

　　此外, 国务院办公厅于2002 年10 月11 日转发了《中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见》(国办[ 2002] 56 号), 就清理整顿行政执法队伍、实行综合行政执法试点工作作出了部署。明确要求要按照《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发[ 2002] 17号)的有关规定, 做好综合行政执法试点与相对集中行政处罚权有关工作的相互衔接, 确保各项行政执法工作的正常开展。

　　二、实施相对集中行政处罚权制度的主要成效和基本经验(一)主要成效1.初步形成了新的行政执法机制, 树立了良好的行政执法形象。开展相对集中行政处罚权工作的城市按照国务院有关文件的严格行政执法人员的录用工作, 加强对行政执法人员的培训, 提高行政执法人员的政治素质、业务素质和法制观念, 严格行政执法程序, 完善行政执法监督制度, 在执法中强调疏堵结合, 管理与服务结合, 教育与处罚结合, 着力解决行政执法中的利益驱动问题。同时, 严格实施罚缴分离和“收支两条线”制度, 城市管理行政执法局的罚没收入全额上缴财政, 执法经费由财政予以保障, 解决了“靠违法养执法, 靠罚款发工资、奖金”的问题。从而, 规范了行政执法行为, 赢得了人民群众的理解和支持。

　　2.在一定范围内进行了管理权、审批权与监督权、处罚权适当分离的探索, 为改革现行行政管理模式初步积累了经验。各有关城市在实行相对集中行政处罚权后, 根据城市管理的特点, 对有关行政管理权力进行了重新归类和配置, 初步实现了城市管理领域的管理权、审批权与监督权、处罚权的适当分离,同时还理顺了市、区两级城市管理行政执法队伍的职责, 实现执法重心向基层转移。对此, 许多同志给予了高度肯定, 认为“管理审批权与监督处罚适当分离, 既加强了对执收执罚的监督, 也形成了对管理审批的制约” , 对改革行政管理体制具有积极、深远的意义。

　　3.通过推行相对集中行政处罚权制度, 为合理配置政府部门的职能, 精简行政机构初步探索了一些新的途径。不少城市在调整有关部门的行政权的基础上, 按照“精简、效能、统一”的原则, 调整归并了相关的行政管理职权, 重新配置了有关部门的职能, 精简了有关政府机构。如:黑龙江省6 个城市撤销了市政局等原城市管理领域的1 -2 个执法和几支行政执法队伍。其中, 有的市在原市政公用局、市容环卫处的行政处罚权集中到城市管理行政执法局后, 又将上述部门的审批权和其他管理权集中到市建委, 进而在机构改革中撤销了这两个部门。据了解, 许多开展相对集中行政处罚权工作的地方大都结合机构改革进一步巩固了相对集中行政处罚权试点的成果。

　　4.初步解决了城市管理领域中多头执法、重复处罚、执法扰民等问题, 明显地提高了行政执法的质量和水平。各有关城市通过开展相对集中行政处罚权工作, 由城市管理行政执法局统一行使市容、规划、园林、市政、环保、工商、公安交通等部门的全部或者部分行政处罚权, 原          有执法队伍被撤销或者相应精简, 多数地方执法人员总数比原有人员减少20 -30 %, 有的地方甚至减少一半以上。虽然执法队伍和人员减少了, 但是执法力量却更加集中, 执法力度大大增强, 执法水平和效率显著提高。

　　(二)主要经验

　　相对集中行政处罚权制度作为贯彻落实《行政处罚法》的实践, 对现行行政执法体制作了一定的创新, 取得了一定的效果, 总结经验, 有以下几点:

　　第一, 领导高度重视, 认识到位, 措施得力, 是这项制度取得成功的关键。根据《行政处罚法》和国务院有关文件的要求, 开展相对集中行政处罚权工作, 应由拟开展这项工作的地方政府结合本地方实际提出调整行政处罚权的意见, 报国务院或省级人民政府批准后施行。因此, 开展相对集中行政处罚权工作需要由地方政府启动, 国务院和省级政府并不强制地方开展, 推行这项制度与有关省、自治区、直辖市和有关城市的党委、政府领导的高度重视是分不开的。例如, 国办发[ 2000] 63 号文件下发以后, 广东省政府立即向各市政府全文印发, 并将试点工作列入2000 年开展“依法行政年”的重要工作内容。分管副省长还亲自批示省政府法制办要加强调研, 会同编制部门提出具体贯彻意见, 理顺试点城市存在的问题。

　　第二, 有关省、自治区、直辖市和相关城市的法制、编制和财政等部门在本级政府的统一领导下, 紧密配合, 依法积极稳妥地做好有关准备和实施工作, 是相对集中行政处罚权工作顺利开展的保障。如黑龙江、广东、江苏等省的有关城市在筹备试点期间, 市政府一般都成立了有法制、编制、财政等部门的负责同志参加的试点工作领导小组, 广泛征求、认真协调各有关部门的意见, 研究、草拟试点工作方案, 起草有关开展试点工作的实施办法, 建立、完善有关执法监督制度。其中, 凡属机构编制方面的事项, 从试点方案的酝酿到各试点城市的城市管理行政执法局的组建, 省、市两级编办从一开始就全面参与, 并按照规定程序直接办理。例如, 黑龙江省编办结合本省相对集中行政处罚权试点省的情况, 经省政府同意, 下发了黑编办[ 2002] 5 号文件, 统一明确了各市城市管理行政执法局的性质和名称, 并按照国办发[ 2000] 63 号文件的规定精神提出了城市管理行政执法局职能界定的原则意见。

　　第三, 加强行政执法队伍建设, 严格执法, 文明执法, 是试点工作赢得支持的重要因素。开展相对集中行政处罚权工作的城市政府选配了一批得力的干部担任城市管理行政执法局的负责人, 对一般执法人员, 人事部门按照公务员的标准和要求, 在原有关执法队伍和符合条件的社会人员中公开考试、选择录用。各开展相对集中行政处罚权工作城市对新组建的行政执法队伍, 在上岗前都进行了法律、法规和业务知识培训, 开展政治思想和职业道德教育, 并建立严格的执法程序和行政执法监督机制, 督促执法人员严格执法、文明执法。

　　第四, 注重制度建设, 规范行政执法程序, 严格依法办事, 是巩固相对集中行政处罚权工作成果的基础。如大连市城市管理执法局组建后, 制定了《行政执法过错责任追究制度》、《行政执法责任评议考核17江　凌, 张水海:相对集中行政处罚权制度:发展历程、实施情况与基本经验办法》、《行政执法公示制度》、《行政执法监督规定》等制度, 统一了执法程序, 提高了执法质量, 做到了“无错办案件、无私办案件、无违纪案件、无败诉案件” 。青岛、郑州、昆山等市也都制定了相对集中行政处罚权的配套制度, 理顺了城市管理行政执法局与有关部门的职权分开, 明确了执法职责和规范, 使相对集中行政处罚权工作逐步做到了规范化、制度化。

　　三、对相对集中行政处罚权制度进行回顾的几点基本认识十多年来, 相对集中行政处罚权工作由点到面, 逐步推开, 比较有效地解决了城市管理领域中长期存在的职权交叉、多头执法、重复处罚、执法扰民、效率低下、执法机构膨胀等问题, 在提高行政执法水平和效率, 加强制度建设, 规范行政执法, 改善城市管理, 促进行政管理体制改革等方面, 取得了显著成效。

　　总的来说, 十多年来的实践证明:作为法律确定的制度, 作为实施《行政处罚法》的重要制度, 相对集中行政处罚权制度既是改革创新的产物, 其本身也在不断改革创新, 其实施过程就是对现行行政执法体制和行政管理体制的不断改革和不断创新的过程, 因此, 体现改革创新精神的相对集中行政处罚权制度, 经实践证明具有强大的生命力。

　　国务院推行和实施相对集中行政处罚权制度的一系列方针政策是正确的, 符合社会经济发展要求,也符合当时的特定历史条件。

　　相对集中行政处罚权制度在解决城市管理领域中长期存在的职权交叉、多头执法、重复处罚、执法扰民、效率低下、执法机构膨胀等问题上的突出作用与显著成效, 是无法否定的。

　　实施相对集中行政处罚权制度, 对加强城市管理、提高城市管理水平、建设一个美好的现代化城市,很有意义, 人民政府非常欢迎相对集中行政处罚权制度, 大部分人也是拥护这个制度的。

　　由于相对集中行政处罚权制度突破了传统观念, 打破了现行的条条块块, 触及了部门的权力和利益, 加之许多人不了解这个制度, 因此, 推行和实施相对集中行政处罚权制度遇到很大困难和阻力, 以至于有些地方不得不采取一些变通办法, 使得制度的设计和制度的实施之间出现一定程度的不一致。

　　相对集中行政处罚权制度需要不断适应新形势和社会经济发展提出的新要求, 解决新问题。作为特定历史阶段的产物, 随着历史的发展, 相对集中行政处罚权制度也需要不断发展、完善。