摘要：地方是应对气候变化活动的实施主体，通过立法来保障和支持地方减缓和适应气候变化行动十分必要。在国家专门性立法空缺的背景下，地方应对气候变化立法面临着立法时机、模式选择、利益协调和执行机制等一系列挑战和问题。地方立法者要重点把握经济关系变革性、利益相关者需求、社会实践成熟性、法律效力等级、立法路径、专门性制度、立法起草机制、法律执行机制等要素，以保障地方应对气候变化立法工作的预期实效。

　　关键词：应对气候变化；立法；温室气体；地方

　　中图分类号：DF46文献标识码：A文章编号：1671—6604（2013）05—0028-06

　　一、研究背景

　　全球气候变化深刻影响着人类生存和发展，是全人类共同面临的重大挑战。几十年来，世界各国不断加深认知、不断凝聚共识，在《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》等国际公约框架下，积极开展应对气候变化领域制度建设和政策创新。特别是近年来，立法保障逐步成为应对气候变化的重要举措，且相关制度建设的工作重心逐步从国际谈判、国家政策落实到地方行动。地方层面受气候变化影响的差异性较大，应对基础能力不一，可掌控调控手段不如国家层面丰富，立法条件千差万别，但地方减缓和适应气候变化的需求性和迫切性更强烈，与各地发展阶段、产业结构、生活方式、人口规模、自然条件和资源禀赋等因素密切相关。开展地方应对气候变化立法的时效性和针对性更强，可为当地生态文明建设提供系统化制度保障，以促进发展转型，提升能源资源效率，增强绿色竞争力，实现清洁低碳增长。

　　（一）国内外应对气候变化立法背景

　　为提升低碳发展竞争力，落实温室气体减排义务，发达国家和地区纷纷以应对气候变化专门立法形式，明确国家相关部门职责，促进低碳经济社会发展。早在1998年，日本为践行京都议定书协定，率先通过《全球气候变暖对策推进法》。2008年，英国颁布了《气候变化法案》，这也是第一个比较成熟的专门性应对气候变化立法。德国已形成了以温室气体排放管制法律体系为核心、以节能和能效法律体系、可再生能源法律体系为主要支撑的气候保护法律体系，欧盟、美国、澳大利亚、新西兰等国家和地区也做出许多开拓性的立法工作。全球立法者联盟组织发表的第三版《气候法规研究》透露，2012年33个接受调查的国家中有32个已经出台与气候相关的立法，或者正在这方面取得显著的进展。整体来看，欧美发达国家在应对全球气候变化、抑制温室效应的立法问题上采取了先行先试、逐步完善的思路，并具有三个显著特征：一是体系化，如欧盟有可再生能源、能效、碳交易的专门立法，英国有碳排放报告并配有一系列实施细则和行动方案；二是可操作性，欧美发达国家对具体操作制度的规定比较详细，非常重视成文法的制定；三是目的导向明显，欧美发达国家立法宗旨多偏向于改进人民福利和保护环境，如英国直接将2050年减排80%的温室气体目标列入应对气候变化法案。

　　中国一贯高度重视气候变化问题，把积极应对气候变化作为关系经济社会发展全局的重大议题，“十一五”以来，全国人大先后制定或完善了《节约能源法》、《可再生能源法》、《清洁生产促进法》、《循环经济促进法》等相关立法，国务院也先后制定了《应对气候变化国家方案》、《可再生能源中长期发展规划》、《可再生能源发展“十一五”规划》；2009年《全国人民代表大会常务委员会关于积极应对气候变化的决议》出台，6条内容主要阐述了应对气候变化的原则和导向；2011年国务院发布《“十二五”控制温室气体排放工作方案》，明确了2011至2015年我国应对气候变化的目标任务和政策措施，为节能减排和建设两型社会奠定了制度基础。当前，我国国家层面应对气候变化立法工作主要有四个特点：一是关联性法律多，专门性立法少，已出台的多是节能、可再生能源、循环经济等相关法律，还没有应对气候变化的专门性立法；二是政策措施逐步丰富，法制化保障亟待启动，除国务院的控制温室气体排放方案以外，国家发改委、科技部、住建部、交通运输部等部门性专项规划、规章制度和政策措施日渐丰富，这些重大政策举措也迫切需要通过立法形式确定下来；三是立法时机逐步成熟，立法关注度不断提升。近年来，政府、企业、公众的气候变化意识逐步加强，利益相关者的立法诉求开始高涨，低碳立法成为近年来人大提案焦点；四是立法前期研究已深入开展，中国发改委开始着手组织国家层面的立法调研和准备工作，中国社科院、中国政法大学等机构也在积极开展研究，并公开征求社会意见。

　　（二）地方应对气候变化立法现状

　　积极应对气候变化、促进绿色低碳发展是国家重大战略决策，也是促进地方经济社会发展转型的重大机遇和重要抓手。2008年，我国启动省级应对气候变化方案项目，旨在通过地方战略和行动来贯彻落实国家方案，这也标志着气候变化正式进入地方实践层面。对此，各地均加强了全局性工作部署，成立应对气候变化工作领导小组，制订省级应对气候变化方案，完善相关管理体制和工作机制。在这一工作背景下，部分省市开创了以法律手段来规范和保障应对气候变化的先河：2010年10月，青海省人民政府颁布了中国第一部应对气候变化的地方政府规章《青海省应对气候变化办法》；2011年1月，四川省政府法制办就《四川省应对气候变化办法（代拟稿）》公开征求意见；2011年8月，山西省政府正式印发了由山西省发展改革委、山西省气象局制定的《山西省应对气候变化办法》。同时，江苏、湖北等地也着手开展了前期研究。

　　从中国现已颁布的地方性法律法规来看，中西部立法多，东部立法少。从国家进一步推动地方应对气候变化立法的统筹考虑来看，中国需要将地方性立法试点工作从中西部地区拓展到沿海地区；从生态敏感区（青海）和能源主产区（山西）发展到制造业发达区。同时，上述省份的立法都是在“十一五”制定省级应对气候变化方案的工作背景下实施的，处于地方应对气候变化工作刚起步、地方控制温室气体排放任务还未下达时期，相关法律系统性和目标导向性均不足，难以适应低碳发展前沿形势，与国家控制温室气体排放和适应气候变化的最新战略导向也难以匹配。近年来，各省围绕应对气候变化重点领域，采取和实施了一系列举措推动减缓和适应行动，而这些措施也需要以法规制度保障的形式加以支持：