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在转轨经济的理论研究中，专门针对中央银行制度变迁的文献并不多①。一方面，在传统的计划经济中，只有形式意义上的中央银行，只是履行简单的支付结算职能，谈不上对宏观经济金融的调控和货币政策的制定与执行。另一方面，对转轨经济中央银行的讨论更多集中于其与政府部门的关系上，即中央银行的独立性上，这也是当前市场经济国家中央银行制度研究的重要课题，不唯转轨经济所独有②。因此，转轨经济中央银行制度的建立过程就是恢复和重建市场经济中央银行的模式和职能的过程，我国的中央银行制度也是在这一背景下逐步展开的。由于实行"大一统"的集中计划经济模式，我国在1978年开始逐步恢复和完善现代意义上的中央银行制度，经过30多年的发展与变迁，具有中国特色的中央银行制度已经初步确立。在此过程中，我国究竟应该建立什么形式的中央银行制度体系，它应该有一个什么样的机制体制、基本职能、目标体系、政策工具和操作平台，一直处于不断的变迁和探索中。本文试图从机构调整、货币政策工具启用或放弃以及渐进转轨中央银行面临的挑战等几个方面，回顾与评析改革开放以来我国中央银行制度变迁。 一、中央银行制度变迁下的机构调整 机构调整是转轨经济建立中央银行制度的基础，也是完全确立中央银行在宏观经济金融调控地位的基础。与我国经济改革实施渐进转轨模式相一致，我国的中央银行的机构变迁也沿袭这一理念，是一个渐进过程。这种变迁模式具有逐步试错的优点，但也可能使转轨的过程变得很漫长，产生额外的成本[1]。本文以中央银行制度确立的标志性事件为分界点，将我国自1978年改革开放以来的中央银行机构渐进调整分为四个阶段（见图1），我国市场化的中央银行制度也正是在历次的机构调整中得到逐步完善。 （一）1978-1984：中央银行机构的恢复与建立 1979年10月，邓小平同志提出"要把银行作为发展经济、革新技术的杠杆，要把银行办成真正的银行"，从而开始了恢复金融、重构金融组织体系的工作。改革开放初期的中央银行制度的恢复与建立阶段也是深化认识银行概念与性质阶段，通过将中央银行与专业银行职能的分离，初步建立了我国银行金融体系。中国农业银行1979年3月重新恢复成立。不久，中国银行和中国人民建设银行也分别从中国人民银行和财政部分离出来。1983年9月国务院发布《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》，确立了中国人民银行的性质与地位。1984年，中国工商银行从中国人民银行分离，承担了原有中国人民银行办理的金融经营业务。至此，我国新的银行金融体系初步形成，中国人民银行在机构设立上完成了同专业银行的分离，逐步向中央银行设计上靠拢，恢复中国人民银行应有的中央银行性质。 （二）1984-1994：中央银行机构的初步实践 此阶段是我国深化经济体制改革的探索阶段，也是经济发展尝试市场调控的阶段，不论是财政的还是货币的。尽管在此阶段没有发生大的机构调整，但却是中国人民银行履行中央银行职能的初次重要实践，很多具有市场特征的货币政策工具开始得到运用①，并且在宏观经济调控中发挥作用，为以后的中央银行机构调整做了重要的铺垫。在此阶段我国经济保持了较高的增长速度，但经济增长的波动很大，而且一段时间通货膨胀也呈现高位波动特征（见图2）。可以说我国中央银行尝试履行职能的一开始就面临着转轨经济特殊性的严峻挑战②，需要创造性地将一般货币政策工具与特殊的转轨经济相结合。 （三）1995-2003：中央银行机构的逐步完善 随着我国经济金融业的逐步发展，将金融诸多监管职能集于一身的中央银行模式不再适应经济的整体发展，我国中央银行机构设置从外部到内部都进行了较大规模的调整，使中央银行的工作更加集中于货币政策和宏观金融领域。1995年3月正式颁布的《中国人民银行法》为这些机构调整奠定了法律依据。从外部调整看，1992年中国证监会成立，专门行使对证券市场的监管，中国人民银行保留对证券机构的监管权。1997年召开的全国金融工作会议决定由证监会统一管理证券行业，中国人民银行不再行使对证券机构的监管权。1998年11月中国保监会成立，中国人民银行将对保险公司的监管权移交给中国保监会。这两次金融监管体制改革使中央银行能够更加集中精力加强宏观调控，强化对银行业以及除证券和保险之外的非银行金融机构进行监管。从内部调整看，1998年10月，中国人民银行对管理体制进行了重大改革，撤销了31个省、自治区、直辖市分行，在全国设立了9个跨行政区划的分行。此项改革突出了中央银行组织体系的垂直领导，强化了中央银行实施货币政策的独立性。这一时期的机构调整使中国人民银行的职能更加集中于宏观金融领域和货币市场。 （四）2003-现在：中央银行机构的成熟与发展 由于在原有的中央银行法框架下，中央银行兼顾制定货币政策与监管银行，不仅分散了精力，而且容易引发"道德风险"，同时与我国的分业经营和分业监管理念不一致。因此，银行监管职能从中央银行分离，另设机构成为必要的步骤，2003年4月设立了中国银监会。2003年12月，全国人大常委会通过了修改后的《中国人民银行法》，从法律上厘清了中国人民银行与银监会的职责。至此，自改革开放以来，通过对中国人民银行的机构调整，我国最终形成了"一行三会"的金融监管框架。根据2008年7月国务院对人民银行职责、机构、人员做出的新规定，赋予人民银行诸多重大金融问题的协调职能，强化人民银行在维护国家金融安全中的重要作用；更加强调人民银行在完善汇率形成机制和监测跨境资本流动的职能；会同有关部门制定金融控股监管规则等。二、中央银行制度变迁下的货币政策工具 中央银行熟练的选择和运用各类货币政策工具来调控宏观经济金融运行是成熟中央银行的重要标志之一，但中央银行货币政策工具的类型、选择范围及其创新又内生地受到经济发展水平、金融市场成熟程度的制约。由表1可知，我国中央银行实际上是在不同的时点上陆续启用了不同类型的货币政策工具，反应了这方面的特征。经过30年的发展，我国中央银行的货币政策工具体系已经得到了丰富和完善，但目前仍然以相机决策、临时性和数量型工具为主，带有一定的模仿性[2]，与以价格型货币政策工具为主的成熟市场经济中央银行相比，仍然存在较多需要完善的地方。 （一）货币政策工具的选择：传统工具与创新工具 目前我国中央银行货币政策体系应该说已经具备了市场经济中央银行调控的所有基本工具且有所创新。在改革开放初期，主要以贷款限额和再贷款控制等有计划色彩的方式调节银行的信贷行为。1984年启用存款准备金制度和利率工具，货币政策逐步向间接调控转变。1997年银行间债券回购业务开展，为中央银行通过开展公开市场业务奠定了基础。为进一步丰富公开市场操作工具，2003年中国人民银行创新性地启用中央银行票据。2007年上海银行间同业拆放利率（Shibor）的顺利发布，为建立完善我国货币政策调控从数量型向价格型转变奠定了基础。2013年初创设了公开市场短期流动性工具和常设借贷便利，在银行体系流动性出现临时性波动时相机运用。我国中央银行的配套金融创新也不断推出，2005年5月人民银行重新启动企业短期融资券，2008年启用了期限更长的中期票据，先后推出债券远期交易、人民币利率互换试点、远期利率协议、人民币对外币远期业务、外汇掉期交易，进一步丰富了金融市场价格发现功能和避险功能，从整体上完善金融的资源配置功能。 （二）货币政策工具的转变：从数量型走向价格型 间接方式调控宏观经济是市场经济的基本目标取向，不论是信贷计划、现金计划还是货币供应量等数量调控目标和方式都存在诸多问题，既扰动了实体经济的正常活动，又不能实现价格调节市场这一货币政策的根本目标。1998年取消信贷规模控制后，中国人民银行一直把中间目标锁定在单一货币供应量指标之上，但由于货币供应量的变化有外生变量的特征，而且又有内生变量的特性，与经济发展的相关性间存在较大的不稳定性，这些都影响到了货币政策的制定和执行。货币政策工具从货币供应量为主的数量型工具向以利率、汇率为主的价格型转变成为我国中央银行政策工具转轨未来的基本取向。其中最为基本的一点，就是要进一步完善利率、汇率的市场化形成机制，只有利率市场化后，中央银行才可能通过公开市场操作，影响资金供求，形成中央银行的目标利率，进而影响市场的借贷行为和投资消费行为。 我国在利率市场化方面已经取得了较大的进展，从1996年6月放开银行间同业拆借市场利率开始，到逐渐放开债券市场债券回购和现券交易利率、再贴现和转贴现利率、政策性银行金融债券利率，并于1999年9月成功实现国债在银行间债券市场利率招标发行。在信贷市场上，1998年开始逐步扩大贷款利率浮动幅度，简化贷款利率种类。2013年7月中国人民银行决定全面放开金融机构贷款利率管制，由金融机构根据商业原则自主确定贷款利率水平，存款利率放开也稳步推进。自改革开放以来，我国进行了两次变化较大的汇率改革，实行了以市场供求为基础、单一的、有管理的人民币浮动汇率制度。2005年7月实行以市场供求为基础、参考一篮子货币进行调节、有管理的幅度汇率度后，人民币汇率的弹性有所增强。2010年6月，进一步推进人民币汇率形成机制改革，增强人民币汇率弹性。2012年4月，将人民币兑美元汇率波动幅度放宽至1%。 三、渐进转轨中央银行制度变迁面临的挑战 （一）行政主导改革传统与中央银行制度 经济发展历史和较多的文献表明，"为打破贫困陷阱、启动增长，东亚的大多数国家都建立了权威发展模式（AuthoritarianDevelopmentalism，AD），或者说有良好经济推动能力的权威政府"[3]，行政部门在推进东亚经济改革中有重要影响，而且这种行政力量在经济得到发展后也很难退出。行政主导传统也延续到金融改革领域，包括日本、亚洲四小龙（香港除外）、东南亚国家以及中国，它们的金融改革几乎都伴随着剧烈的、政府主导的金融机构调整，而这种调整考虑到制度的路径依赖特征，往往采取渐进模式和双轨制模式，保留了很多有计划色彩的制度设计。因此，在市场化过程中，政府部门还不习惯采借助市场力量、用引导方式来促进金融机构按市场方式运行，更习惯于采用指令性方式推进金融改革和金融调控，出现了金融改革"机构范式"与"权威政府"融合的重要特征，中央银行无法在机构设立和货币政策上进行有效的独立。 （二）货币政策目标多元和货币政策效果 当前，我国中央银行的货币政策目标呈现多元化特征，防止通货膨胀、促进经济增长、实现充分就业、维持相对稳定的汇率、确保金融系统稳定都是我国货币政策的重要内容。但从实践看，这些目标存在不同程度的不兼容特征。因此在货币政策执行过程中可能存在内在的矛盾和利益冲突，导致货币政策很大程度上呈现相机决策和临时性。尽管相机决策是新兴市场国家较为通用的货币政策模式，具有一定的灵活性和实用性，却是以货币政策效果的不确定性（indeterminancy）为代价。 （三）货币政策目标与货币政策工具创新 货币政策工具创新是衡量一家中央银行调控宏观经济金融的重要能力，从转轨经济的中央银行的货币政策工具上看，尽管有所创新，更多的是模仿。从某种情况看，转轨国家的货币政策由于受到的制约因素较成熟市场多，应该有更多的货币政策工具创新，但目前我们尚未观察到。从我国中央银行情况，在这方面我国中央银行也有部分创新，比较有新意的就是"中央银行票据"，它们能够有效弥补公开市场操作工具的不足，同时还能够大规模、定向控制流动性，但这样的创新仍然较少。与此相对应的是，成熟的中央银行制度国家货币政策工具却不断出现，一个最新的典型案例是美联储在应付近年发生的次贷危机所做关于货币政策工具创新，推出了具有创新性的新的借贷安排。根据联储2009年7月21日向国会提交的《货币政策报告》，其应对次贷危机的货币政策操作工具有向存款机构和交易商提供信贷、向其他市场参与者提供信贷、支持重点机构和直接持有债券等四类、共13项措施，除"持有国债"为常规工具外，其余各项都是非常规或创新工具。实际上，为了有效的摆脱了对政府债券的依赖，联储早在2001年就开始考虑类似的货币政策工具创新，可谓未雨绸缪[4]。（四）通货膨胀与通货膨胀预期管理 从货币政策的操作情况看，通货膨胀及其预期是各国中央银行最为关注的统计指标之一。自理性预期革命以来，如何在动态不一致框架下寻求最优货币政策规则一直是宏观经济研究的重要内容。同时，如何对市场预期进行有效管理成为宏观货币政策重要内容。市场预期在熨平经济周期中起到了重要功能作用，一项有关市场预期管理的经验研究发现，罗斯福新政中的预期管理对大萧条的结束起到了关键作用，通过废除金本位制、平衡预算和小政府三大传统信条，极大地改变了人们对货币供应的预期，这三大因素能够解释1933-1937年产出与价格恢复的70-80%[5]。但与此同时，市场预期，包括长期市场预期，从来就是不是稳定的，即便是上个世纪八十年代以来出现了显著的大稳健期间，美国的长期市场预期都还在不断发生变化①。转轨经济由于市场制度本身的不完善性，长期市场预期的不稳定性是经济发展阶段决定了的。因此，这种不稳定性对转轨经济中央银行管理通货膨胀预期提出了更高的要求，在制定货币政策的时候需要更加深入把握这种不稳定性下的一般规律。 （五）货币政策与经济增长的非信贷化 转轨经济体金融发展的一个显著特征就是--替代中央银行基础货币成为融资来源的金融产品快速增长，资本市场的发展和经济增长的非信贷化构成了转轨中央银行的新挑战。在传统的货币政策银行信贷传导机制弱化、金融加速器机制受到约束情况下，同时受转型国家金融发展的深度和广度的影响，价格型货币政策工具平台尚未建立起来，特别是货币市场尚未完全发育成熟，单一的数量型和价格型工具都不足以应付转型期宏观经济金融形势的变化。因此，充分认识宏观经济发展对银行信贷融资渠道的依赖程度将变得非常重要，经济增长的非信贷化有可能要求转轨经济中央银行的货币政策工具进行方向和思路调整，这与货币政策工具由数量型向价格型转变的趋势是一致的。 （六）中央银行与市场信息交流机制 相机决策的货币政策对市场信息的反映非常敏感，金融市场信息的形成机制，特别是资金价格形成机制，尤为重要。一般情况下，中央银行可以根据自己把握的信息进行判断[6]，也可以根据市场交易主体的行为进行判断。但根据一般的经济理论，监管者不可能比市场参与者更加了解自己的经营情况[7]，因此市场交易信息披露机制非常重要。交易行为需要在一定的市场平台下进行，且能够真实、准确的反映金融市场运行状态，而转轨经济恰恰缺乏这样的交易平台、交易机制和交易规则。因此，在转轨经济中，完善金融市场信息形成机制变得尤为重要①。另外，艾伦·布林德（2009）还认为中央银行与市场的交流能够推动金融市场发展，提高货币政策决策的可预测性，乃至帮助中央银行实现政策目标[8]。 四、中央银行制度变迁基本方向：健全金融市场价格形成机制 经过30多年经济转轨，我国市场化的中央银行制度已经初步建立，但受经济金融发展水平和渐进转轨的制约，中央银行制度的完善仍然面临诸多挑战。在今后一段时间内，我国中央银行制度仍然处于渐进转轨中，需要通过逐步培育和完善几类市场特别是银行间市场，为我国中央银行制度的转轨搭建基础平台，其中最重要的就是要构建反映我国金融市场运行的即期价格指标体系，以它们为目标来推动实现中央银行调控模式由数量型为主向价格型为主转变，这也是我国金融业发展和改革"十二五"规划所提出的目标。从现在的发展情况看，我们认为这一价格指标体系至少包括同业拆借利率、债券利率、票据利率和汇率，它们分别对应着四类不同的市场。 （一）完善银行间拆解市场，强化Shibor的定价功能 2007年1月4日，上海银行间拆解利率（Shibor）正式上线，经过近两年的运行，发现其短端Shibor能够充分反映市场资金供求变化，初步确立了其在货币市场的基准定价功能，但其仍然存在长端报价质量不高的问题，需要不断完善。易纲（2009）认为Shibor能否替代官定利率成为市场存贷款利率定价的基础，对我国深入利率市场化改革意义重大，他还进一步认为"Shibor能否确立基准地位，还关系到中国货币、债券市场的纵深发展，从而成为实现人民币国际化的重要基础设施和建立中央银行利率间接调控体系的前体条件"[9]。 （二）完善银行间债券市场，形成完整的收益率曲线 银行间债券市场的完善不仅包括规模的扩大，还包括债券品种、债券期限的丰富程度上。一个完善的银行间债券市场，有利于银行调整其资产负债表，主动开展表外业务，灵活地调整其流动性。因此，进一步发展和完善短期融资券、中期票据地等短中期债券市场，对于货币政策的实施具有积极的作用。 （三）完善银行间国债市场，培育基础性调节市场 由于目前银行体系仍然不强，因此商业票据市场还不能完成为短期债务市场提供市场基准的作用。完善的国债市场不仅有利于货币政策的实施，更重要的在于使其成为银行进行资产负债管理的基础平台，成为中央银行公开市场操作的吞吐货币供应量的基本手段，达到反映参与金融机构流动性状况、中央银行短期调控方向的重要市场。 （四）完善汇率形成机制，持续增强汇率的弹性 基本的经济理论已经证明，固定的或缺乏弹性的汇率机制将极大的削弱货币政策操作目标的实现。资本流动无法通过汇率机制来完成的情况，这一责任就集中转嫁给尚不发达的国内金融体系，使转轨的金融体系面临多种挑战。因此，建立富有弹性的汇率形成机制，不仅利于货币政策操作目标的实现，而且可以刺激外汇市场的发展及相关金融衍生产品的创新，以形成一个完整的金融市场。■ （责任编辑：李兴发） 参考文献： [1]JeffreySachs，胡永泰，杨小凯.经济改革与宪政转轨[J].经济学（季刊），2003，Vol.2No.4：961-988. [2]福斯贝克，奥克塞尔赫姆.向市场型货币政策转变：欧洲经验给中国的启示[J].比较，2007（33）：94-116. [3]大野健一.东亚的经济增长和政治发展：从AD模式到DD模式的平稳过度[J].比较，2007（32）：1-17. [4]CecchettiStephenG..CrisisandResponses：theFederalReserveandtheFinancialCrisisof2007-2008[R].2008，NBERWorkingPaperNo.14134. [5]Eggertsson，GautiB..GreatExpectationandtheEndoftheDepression[J].theAmericanEconomicReview，2008，Volume98，No.4（September）：1476-1516. [6]MorrisStephen，Hyunsongshin.CentralBankTransparencyandtheSignalValueofPrices[J].BrookingsPaperonEconomicActivity，2005（2）：1-66. [7]奥尔森.权力与繁荣[M].上海：上海世纪出版集团，2005. [8]艾伦·布林德.货币政策：央行信息交流的利弊得失[J].比较，2009（5）：34-48. [9]易纲.中国改革开放三十年的利率市场化进程[J].金融研究，2009（1）：1-14. |
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