摘要：政府通过保费补贴的方式支持农业保险的发展，其动因主要包括农业保险的自然和社会双重属性，农业保险具备多种功能及其具备的外部性。财政支持农业保险是一项惠民政策，自开展以来，农户参保率和保险渗透率逐年提高，农户抗灾能力明显增强。但目前财政支持农业保险还存在诸多问题，通过分析问题产生的原因提出了一系列对策建议。

　　关键词：农业保险；财政支持；保费补贴；动因；效果

　　从2007年开始，农业保险补贴陆续在我国各地区开展，到2011年，又开始试点补贴绩效，并不断扩大试点范围。农业保险补贴的承保范围从基本的粮食作物逐渐发展到各种农作物和养殖业等。截至2015年底，获得中央财政保费补贴的农业保险产品已达到738个，其中包含15类农作物和6类养殖品种。

　　目前，我国农业保险的财政支持分为中央、省级、市级和县级四级，政府不断加大支持力度，保费补贴从2007年的21.5亿元增加到2014年的250.7亿元。为响应国家号召，减轻产粮大县财政支持农业保险的负担，财政部在2016年初特别发文表示中央财政将继续提高对产粮大县的农业保险保费补贴比例，加大对产粮大县稻谷、小麦和玉米三大粮食作物农业保险支持力度。

　　1财政支持农业保险的动因分析

　　1.1农业风险兼具自然属性和社会属性

　　农业风险由各种自然灾害带来，这些灾害来自于大自然的运动变化，具有显著的自然属性。另一方面，农业是国民经济的基础，农业风险损失会以乘数效应波及整个国民经济发展，导致整个社会的损失，这种损失不仅会严重削弱农业经济基础，也容易扰乱民心，严重危害农村乃至整个社会的稳定。从这个意义上来看，农业风险又具有社会属性。控制农业风险将有利于保持社会的稳定，从而保证国民经济的健康发展。

　　1.2农业保险的多种功能

　　1.2.1保障农业再生产顺利进行。保险有转移风险、经济补偿的功能。农户通过投保农业保险，支付小额保费就把农业生产过程中因自然灾害造成的风险转移给了保险机构。若遇农业风险带来经济损失，可以依据保险合同获得经济补偿，从而有效保障农业再生产的顺利进行。

　　1.2.2进行收入再分配。农业保险的收入再分配功能体现在两个方面。一方面，投保农业保险的农户交给保险公司的保费会在受灾农户和非受灾农户之间进行再分配；另一方面，政府通过保费补贴的方式支持农业保险，也使得农业保险成为一种实现政府转移支付的手段，使财政收入以保费补贴的方式转移到农户手中。参保之后，农民收入趋向稳定，特别是对于小规模的农户，农业保险的风险保障效应更加明显，因此，农业保险的这种收入再分配效应，能够平衡农户之间的收入，缩小贫富差距，进而减少贫困人口。

　　1.2.3实现农村的社会管理。农业保险可以有效控制农村社会风险，起到农村社会风险管理的作用；另外，农业保险的互助性可以改善农户之间的关系，发挥社会稳定器的作用，促进农村社会的和谐发展，进而推动农村经济增长。

　　1.3农业保险兼具“生产”外部经济性和“消费”外部经济性

　　“生产”农业保险的主体是经营农业保险产品的保险机构，“消费”农业保险的指购买农业保险产品的农户。保险公司在提供农业保险服务时，往往会采取一些措施降低自然灾害发生的概率，从而减少农户的灾害损失，这些措施既让投保农户受益了，但同时也让未投保的农户搭了“便车”，这就是农业保险“生产”的外部经济。另一方面，农户投保以后，农业生产的风险成本降低，更多的农户愿意扩大农业生产规模，农产品供给随之增加，按照供求规律，农产品的价格将会下降，这将有利于所有的农产品消费者，这就是农业保险的“消费”外部经济性。除此以外，农业保险的经济补偿功能保障了农户的正常生产和生活，保障农村社会的稳定，具有明显的经济效益和社会效益。正是由于保险企业“生产”农业保险的边际私人成本大于其边际社会成本，农户“消费”农业保险的边际私人收益小于其边际社会收益，这也是财政支持农业保险的根本动因。

　　2财政支持农业保险的效果分析

　　2.1各地农险覆盖范围逐步扩大，支农惠农功能得到有效发挥

　　以河南省为例，截至2015年，经中国保监会批准在河南省开办农业保险业务的保险机构已达9家，财政补贴的农业保险险种17个，保费收入16.8亿元，其中，种植业保险保费收入自2008年开办以来年均增长77%，养殖业保险保费收入自2007年开办以来年均增长18%。已向152.16万户（次）农户支付赔款7.78亿元，简单赔付率为46.31%。保费规模的不断增加，顶层制度设计的逐步完善，国家重视程度的大幅提高，都促进了财政补贴的农业保险大发展。特别是2015年5月8日，河南省首家地方保险法人机构、专业农业保险公司中原农业保险股份有限公司验收开业，标志着河南省的农业保险开始从商业化经营模式向专业化经营模式转变。

　　2.2保费收入迅速增长，农业保险渗透度逐渐加大

　　2007年政府开始对农业保险进行保费补贴，我国农业保险得到了快速发展。2007年农业保险保费收入51.8亿元，到2014年，农业保险实现保费收入325.7亿元，提供风险保障1.66万亿元，参保农户2.47亿户（次），承保主要农作物突破0.13亿hm2，承保覆盖率接近50%，主要粮食作物承保覆盖率超过65%。2007年至2014年，我国农业保险深度和密度以及农业保险的渗透率都呈逐年增长趋势。农业保险密度和深度分别从4.03和0.2增加到28.47和0.5。但如果与欧美等发达国家相比，我国农业保险的各项发展指标均较落后。因此，我国农业保险还有很大的发展空间，还需进一步加大财政支持力度。

　　2.3农户的损失补偿程度不断提高，但损失补偿总体水平较低

　　农户所得赔付与其保费之比即损失补偿率，这个指标能够反映农户从农业保险中获得的补偿程度。2007年至2014年，农户的损失补偿率从1.26%增长到6.45%，并呈继续增长的趋势，我国农业保险财政补贴政策对农作物损失补偿程度取得了明显的政策效果，但总体补偿水平并不高。一项针对河南省农业保险发展情况的调查表明，七成以上农户认为赔付金额较低，仅有1.4%的农户认为较高，能全部弥补损失，恢复生产。这说明当前河南粮食作物保险的保障水平确实比较低，与农户的理想预期还存在较大差距。

　　2.4农户参保率逐年提高，但参保率总体水平较低

　　农业保险参保率能够反映农户对财政支持农业保险的认可度和参与积极性。虽然农户参保率逐年提高，但目前还处于较低水平，这表明目前的农业保险财政支持还未达到预期的政策目标，补贴效率还有待进一步提高。从全国来看，各地区的参保率差别较大，上海发展较迅速，在2009年就已经达到99.97%，但广东省一直到2012年却只有5.17%，贵州、海南、甘肃和宁夏就更低了，且承保品种还需要进一步扩充。

　　3我国财政支持农业保险的发展对策

　　3.1规范承保机构操作程序，维护市场秩序

　　在实际操作中，由于农业风险的复杂性和保险机构“惜赔”等原因，出现以村或乡镇为单位平均赔付，或者协议赔付（由保险机构和基层政府经过“讨价还价”商定赔偿金额）等不规范的做法。另一方面，农业风险的复杂性导致农业灾害后查勘定损困难，在加上目前国内经营农业保险的机构普遍缺少先进的技术与方法，这些因素必然会影响到理赔金额的准确核算。而投保农户大多对保险条款、理赔流程和理赔条件并不十分了解，因此很难维护自己的合法权益。很多地区都存在理赔时间长、赔偿款不能及时到农户手中等问题。

　　要规范财政支持农业保险的操作，首先要对违规经营的承保机构进行清理，只要发现承保机构有套现财政资金等严重违规行为，立即取消其承办财政支持农业保险的资格。成立专业农业保险公司，带领保险机构靠服务占据市场，规范市场秩序。另外，通过引入新技术手段，规范农业保险的理赔工作，提高查勘定损的准确度和工作效率，确保投保农户能够利用农业保险有效转移自然灾害带来的风险，补偿农户损失，有效保证农户的正常生产与生活。

　　3.2加强监管

　　财政支持农业保险的监管不仅涉及被保险人和保险人，还需要对政府部门的行为进行监管。而目前主要是对承保机构经营行为的监管，以及各级财政部门对保费补贴资金的监管。对各级政府及政府部门对农业保险的不当参与，目前尚处于监管真空。比如基层政府不考虑保险机构服务网络与水平，人为分配农业保险市场，导致保险机构经营主体的竞争主要集中在对政府的寻租，从而引起腐败。甚至出现地方政府与保险公司合谋以虚假承保和理赔套取财政保费补贴，或者地方政府截留保险赔款挪作他用或者私分等情况。因此，有必要建立一个全国性的农业保险监督管理局，负责协调与农业保险相关的各个政府部门之间的关系，负责制定和修改各项财政支持政策，监督财政补贴资金的使用与分配，规范承保机构操作程序，对农业保险进行全面监管。并及时披露相关信息，加大社会监督力度。

　　3.3加强财政支持农业保险的宣传

　　调查显示，还有相当一部分农户对财政支持农业保险缺乏了解，购买农险的农户也并不都清楚保费补贴财政政策。通过宣传农业保险和财政支持政策，可以提高农户的保险意识，在农户和保险公司以及政府之间搭建互通的桥梁。也可以提高基层农业保险工作人员对农业保险工作的认识与理解。可以采用群众喜闻乐见的形式向其传达信息，比如戏曲、农村题材的电影和歌舞剧等，也可以通过电视节目加强宣传。通过宣传提高农户的保险意识和政策认知能力，增强农户对农业风险意识的效果；让农户认识了解财政支持农业保险的相关知识；明白农业保险的承保、补贴、防灾、索赔等操作流程；提高农户参保的积极性。

　　3.4培养农业保险人才

　　目前，我国农业保险专业人才极其缺乏，这也在一定程度上制约了财政支持农业保险的发展。通过培养一大批农业保险专业人才促进农业保险发展，这是支撑我国财政支持农业保险的必由之路。首先，政府、科研机构、高校应该对农业保险方面的科研项目提供政策支持。其次，在高校开设农业保险专业，或者在保险专业的人才培养方案中突出农业保险方面的课程。另外，要注重对现有从业人员的培训和指导，培养适应我国农业保险市场情况的专业型农业保险人才。

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